I SA/Wa 1064/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. O. i R. O. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem [...] z dnia [...] maja 2017r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. Nr 1257, dalej jako kpa) utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 1995 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. własności nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że sporną decyzją z dnia [...] września 1995 r. wojewoda potwierdził mającą miejsce z określoną datą komunalizację ww nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. O stwierdzenie jej nieważności wystąpili W. O. i R. O. wskazując na wynikający ze złożonego wniosku o jej zasiedzenie interes prawny. Minister wyjaśnił, że wniosek skarżących nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów ani nie przedstawia żadnych nowych okoliczności, które przemawiałyby za posiadaniem przez nich legitymacji (interesu prawnego) warunkującej przeprowadzenie w sprawie postępowania nieważnościowego. Powołał się na art. 61a § 1 i 2 kpa, art. 28 kpa oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne. Wskazał mianowicie, że w postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina oraz że stroną może być dodatkowo tylko ten podmiot (osoba) który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. W tym zakresie podał, że skarżący nie przedstawili jakichkolwiek dokumentów, potwierdzających ich prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie minister pouczył, że jego rozstrzygnięcie nie stoi na przeszkodzie wystąpieniu z odrębnym wnioskiem, w przypadku uzyskania przez skarżących dokumentów potwierdzających ich tytuł prawny do ww nieruchomości. W skardze skierowanej do tut. Sądu W. i R. O. (dalej jako skarżący) zarzucili ministrowi naruszenie art. 28 kpa poprzez odmowę uznania ich wniosku jako wniosku osób mających interes prawy w tej sprawie i naruszenie art. 7 kpa poprzez brak uwzględnienia wszystkich dowodów w sprawie. W tym zakresie powołali się na złożony przez nich wniosek do Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2014 roku o zasiedzenie objętej komunalizacją nieruchomości. Wg skarżących ich interes prawny wynika niezbicie z tego, że przed datą wydania decyzji podziałowej byli już osobami, które będąc następcami prawnymi rodziny [...], zasiedziały działkę nr [...] we wsi [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia z dnia [...] maja 2017 roku w całości, ponowne rozpatrzenie wniosku o uchylenie decyzji i o zwrot kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 157 w związku z art. 61a kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem tej kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12), co zasadnie podnieśli skarżący. Tym niemniej - w odniesieniu do zarzutów skargi - trzeba też podkreślić, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ww ustawy) postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Tytułu tego skarżący nie wykazali. W sprawie istotne jest ponadto, iż w zakresie interesu prawnego skarżących w sprawach dotyczących skomunalizowanej nieruchomości negatywnie wypowiedział się już Sąd Administracyjny w sprawie dotyczącej jej podziału. Chodzi o znany Sądowi z urzędu (z uwagi na rozpoznawanie w tym samym czasie skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego co do decyzji podziałowej) - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1777/04. Ponieważ ani we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ani w skardze, skarżący nie wykazali zaistnienia żadnej nowej okoliczności, poza złożeniem wniosku o zasiedzenie spornej nieruchomości, a wniosek ten nie przesądza ich tytułu prawnego do ww gruntu, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.