I SA/Wa 1312/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego J.D. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu wniosku A. D. i J. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 6 lipca 2009 r. A. D. i J. D. złożyli do Wojewody [...] wniosek o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty - stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) - wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...]. Decyzja Prezydenta Miasta K. dotyczyła potwierdzenia uprawnienia, wyżej wymienionym, do zaliczenia pozostałej wartości mienia pozostawionego przez B. D. w [...] przy ul. [...] na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił A. D. i J. D. ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty wskazując, że wnioskodawcy nie są uprawnieni do ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, gdyż ich poprzednik prawny prawo to częściowo zrealizował. Częściowa realizacja tego prawa, zdaniem organu, wynika z decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] czerwca 1982 r., nr [...] oraz aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1982 r., mocą których to aktów S. D. w ramach realizacji prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez B. D. nabyła prawo użytkowania wieczystego działki budowlanej nr [...] o pow. [...] m2 położonej w K. z zaliczeniem opłaty za użytkowanie wieczyste oraz składniki rolne stanowiące razem kwotę [...] zł. Od decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2011 r., odwołanie do organu wyższego stopnia złożyli A. D. i J. D. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wniosek dotyczący ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., przysługuje stronie jedynie w przypadku, gdy posiada ona zaświadczenie lub decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty, ale prawo to nie było realizowane. W przedmiotowej zaś sprawie, tj. gdy nastąpiła częściowa realizacja prawa, osoba zainteresowana przyznaniem prawa do rekompensaty składa wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tj. wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego, co wynika z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2011 r. została zaskarżona – pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 312/12 oddalił skargę A. D. i J. D. Okoliczność ta jest znana Sądowi rozpoznającemu sprawę z urzędu. Jednocześnie wnioskiem z dnia 13 stycznia 2012 r. (data wpływu do organu w dniu 16 stycznia 2012 r.) A. D. i J. D. zwrócili się do Ministra Skarbu Państwa o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], odmawiającej im ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, utrzymanej następnie w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Minister Skarbu Państwa odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Następnie, w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję wskazując, że po ponownej analizie sprawy nie znalazł podstaw uzasadniających zmianę swojego stanowiska. Minister ponownie wyjaśnił, że z akt niniejszego postępowania wynika, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiła częściowa realizacja prawa do rekompensaty przez S. D. oraz, że jej spadkobiercy złożyli wniosek, który dotyczył ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Ponadto, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 497/08 organ odwoławczy wskazał, że wniosek dotyczący ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., przysługuje stronie jedynie w przypadku, gdy posiada ona zaświadczenie lub decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty, ale prawo to nie było realizowane. Minister wskazał ponadto, że odmowa ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z uwagi na wcześniejszą częściową realizację tego prawa musi nastąpić, w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji, Minister Skarbu Państwa uznał, że decyzja Wojewody [...] nie jest pozbawiona podstawy prawnej, jak również, nie została wydana z naruszeniem materialnych przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Na powyższe rozstrzygnięcie organu A. D. i J. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podnieśli, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003 r., mocą której nabyli prawo do rekompensaty może być uchylona lub zmieniona, ich zdaniem, tylko w przypadkach taksatywnie wymienionych w ustawach - zgodnie z zasadą stałości decyzji ostatecznych - naczelną zasadą postępowania administracyjnego gwarantującą działanie zasady państwa prawa, zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Wskazali poza tym, że tytułu prawnego do pozostałej do zaliczenia wartości rekompensaty ustalonej tą decyzją nikt ich nie pozbawił, decyzja ta jest zatem formalnie prawomocna i ostateczna. Skarżący podnieśli także, że ich zdaniem Minister Skarbu Państwa ani w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r., ani też w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nie ustosunkował się do przyczyn z powodu, których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej prawomocnej i ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K., przyznającej im prawo do rekompensaty, czyli postąpił wbrew art. 107 § 3 kpa. A. D. i J. D. powołali się również na art. 27 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty wskazując, że przepis ten jednoznacznie określa, iż na podstawie jej przepisów prowadzi się wyłącznie postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty wszczęte i nie zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. przed 7 października 2005 r. Zdaniem skarżących ich sprawa została natomiast wszczęta, a następnie zakończona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., w konsekwencji czego do ich sprawy nie mają zastosowania przepisy ustawy z 2005 r., czyli tryb przewidziany m.in. w art. 5 ust 1 i 6 ust 3 ustawy - na co wskazują organy. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1312/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. D., jako wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Na rozprawie, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, pełnomocnik skarżącego J. D. – adw. Z. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i podniósł, że wbrew twierdzeniom organów administracji nie można upatrywać obowiązku Zabużan, którzy częściowo zrealizowali prawo do rekompensaty, do zgłoszenia wniosku o dalszą rekompensatę w trybie art. 6 ust. 3 cytowanej ustawy, gdyż pozostaje to w sprzeczności z art. 7 ust. 3, który wspomina jedynie o wystąpieniu przez takie osoby do wojewody o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, o ile posiadają one decyzję lub zaświadczenie potwierdzające prawo do rekompensaty. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, art. 6 ust. 3 dotyczy jedynie osób, które częściowo zrealizowały prawo do rekompensaty i nie legitymują się decyzją lub zaświadczeniem potwierdzającym prawo do rekompensaty. Strona skarżąca wyraziła pogląd, że w razie przyjęcia za poprawną odmiennej wykładni, jakoby art. 6 ust. 3 cytowanej ustawy dotyczył wszystkich Zabużan, którzy częściowo zrealizowali prawo do rekompensaty należy podkreślić, iż byłaby to regulacja sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP, w tym wywodzoną z niego zasadą zaufania obywateli do stanowionego prawa, a także art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do EKPCz. Uzasadnia to wniosek o skierowanie przez Sąd zapytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność regulacji art. 6 ust.1 w zw. z art. 6 ust . 3 z cytowanymi artykułami Konstytucji RP oraz EKPCz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji, w toku rozpoznawanej sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Z akt postępowania sądowego w sprawie sygn. akt I SA/Wa 312/12 ze skargi A. D. i J. D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty wynika, że skarga ta wpłynęła do organu w dniu 13 stycznia 2012 r. (pismo datowane na dzień 10 stycznia 2012 r.). Z kolei - jak wynika z akt administracyjnych sprawy - wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymanej następnie w mocy decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. (pismo z dnia 13 stycznia 2012 r.) wpłynął do organu w dniu 16 stycznia 2012 r. Skoro więc, zostało już wszczęte postępowanie sądowe zmierzające do oceny prawidłowości decyzji w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, to brak jest podstaw by dawać pierwszeństwo nadzwyczajnemu postępowaniu administracyjnemu, które uruchomione w terminie późniejszym. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, jeśli po wniesieniu skargi do sądu zostaje wszczęte co do tej samej decyzji postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, to postępowanie to powinno zostać zawieszone do chwili prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny. Wprawdzie art. 56 ppsa nie normuje tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania (ustawa z dnia z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. - również nie zawierała takich unormowań), jednakże już po rządami poprzedniej regulacji powszechnie przyjmowano, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej w tej samej sprawie postępowania nadzwyczajnego. Stanowisko to potwierdziła doktryna (por. np. A. Zieliński (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod redakcją J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333; L. Żukowski, glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, z. 5, s. 265-270; T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne..., s. 180; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 274), jak i orzecznictwo administracyjne (por. uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, s. 130–131). Konsekwentnie więc przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to należy uznać za aktualne także na gruncie ustawy ppsa (podobnie T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne...., 2004, s. 236). Podsumowując, w ocenie Sądu, organ administracji publicznej powinien był w niniejszej sprawie zawiesić postępowanie nadzorcze do czasu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 97 § 1 pkt 4 kpa), a nie wydawać decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 2012 r. - m.in. w oparciu o przepis art. 158 § 1 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie, uwzględniając powyższą ocenę prawną a także prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 312/12, organ rozważy zasadność umorzenia postępowanie administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa. Należy również stwierdzić, iż Sąd nie znalazł podstaw do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (tj. z jej art. 2, 21 i 64) przepisu art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2008 r. W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 158 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, oraz art. 152 ppsa - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.