I SA/Wa 1318/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Anna Falkiewicz - Kluj WSA Magdalena Durzyńska ( spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Pierwotnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania A. A. (dalej jako skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia na jej rzecz pomocy materialnej mającej na celu wspieranie procesu integracji – z uwagi na złożenie wniosku z przekroczeniem ustawowego terminu. Ustalono, iż A. A. – obywatelce [...], narodowości [...], oraz jej dzieciom (E. i E.) na podstawie ostatecznej decyzji Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] czerwca 2016 r. udzielono na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ochrony uzupełniającej. Decyzja w tym zakresie została doręczona jej pełnomocnikowi w dniu 12 lipca 2016 r. Skarżąca o udzielenie jej przewidzianej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016, poz. 930, obecnie Dz.U. z 2019r., poz. 1507; dalej jako: ustawa) pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców wystąpiła w złożonym osobiście pismem w dniu 13 września 2016 r. Organ wyjaśnił, iż udzielenie cudzoziemcowi, który na terenie Rzeczypospolitej Polskiej uzyskał ochronę uzupełniającą pomocy mającej na celu wspieranie procesu jego integracji, udziela się - stosownie do art. 91 ust. 3 ustawy na jego wniosek złożony w zawitym terminie 60 dni od dnia uzyskania przez ww ochrony. Sześćdziesięciodniowy termin na skuteczne złożenie podania przez skarżącą upłynął ostatecznie 12 września 2016 r. Ponieważ w toku postępowania poprzedzającego wydanie opisanych wyżej decyzji A. A. w wyjaśnieniach i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, podnosiła, że złożenie podania 13 września 2016 r. było efektem błędnego skierowania jej na dzień [...] września 2016 r. do siedziby [...] Centrum Pomocy Rodziny (WCPR) przy ul. [...] w [...], gdzie dopiero tu poinformowano ją, że musi się udać do sekcji zajmującej się cudzoziemcami przy ul. [...], a było już za późno na dojechanie i złożenie podania; a także z uwagi na zarzuty, że podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem urzędu przy ul. [...] została poinformowana, że będzie mogła złożyć wniosek w dniu 13 września 2016 r. oraz że w rzeczywistości złożyła odwołanie ustnie w ramach rozmowy telefonicznej - wyrokiem z 6 września 2017r. zapadłym w sprawie I SA/Wa 567/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu z [...] lutego 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu ww wyroku Sąd wyjaśnił, że procedura nie wyklucza możliwości uznania żądania wszczęcia postępowania zgłoszonego telefonicznie jako podania ustnego w rozumieniu przepisów kpa, jeśli taki sposób działania jednostki w konkretnej sprawie podyktowany był splotem szczególnych okoliczności (związanych np. z jej cechami osobistymi, uwarunkowaniami zewnętrznymi w jakich do tego doszło, informacjami udzielanymi jej wówczas przez pracownika organu itp.) – o ile czynność taka zostanie następnie zatwierdzona przez stronę, a sam fakt uprzedniej jej realizacji telefonicznie nie budzi wątpliwości. Sąd zaznaczył przy tym, że jako równoznaczne z takim zatwierdzeniem należy traktować także złożenie w późniejszym terminie tożsamego co do przedmiotu objętego żądaniem zgłoszonym telefonicznie, podania pisemnego. W konsekwencji Sąd uznał, że okolicznością mającą znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 kpa) jest przywoływana przez skarżącą rozmowa telefoniczna z pracownikiem organu, w toku której miało dojść do ustnego złożenia przez nią podania w przedmiocie udzielna pomocy cudzoziemcowi i zalecił SKO ustalenie okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu tej rozmowy oraz jej treści. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i ustaleniu braku dowodów na okoliczność złożenia w terminie ustnego wniosku w jakiejkolwiek formie, zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z [...] lutego 2018r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu podniosło, że zalecone przez WSA dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie wprowadziło żadnych nowych okoliczności. WCPR pismem z 10.01.2018 r. poinformowało Kolegium, że nie została sporządzona notatka służbowa z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej ze skarżącą [...].09.2016 r. a w wyniku przesłuchania pracowników Działu Integracji Społecznej i Interwencji Kryzysowej na okoliczność ewentualnej rozmowy ze skarżącą bądź jej pełnomocnikiem w dniu [...].09.2016 r. ustalono, iż [...].09.2016 r. w siedzibie WCPR obecni byli D. M. i K. B. oraz że osoby te w dniu [...].09.2016 r. nie rozmawiały telefonicznie lub też nie przypominają sobie rozmowy z Panią A. A. czy jej mężem E. G.. Organ ustalił także, że pracownicy WCPR nie sporządzają notatek służbowych z rozmów anonimowych dotyczących spraw administracyjnych. Wobec tego przywołując ponownie treść art. 91 ust. 3 ustawy organ wskazał, że przyczyną umorzenia ww postępowania administracyjnego było niezachowanie określonego w nim 60- dniowego ustawowego terminu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy integracyjnej. W skardze na tę decyzję skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik postępowania tj.: 1. art. 7 oraz art. 75, 77, 78, 80 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy, nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, w tym zeznań świadków (pracowników urzędu), w szczególności momentu i sposobu złożenia wniosku oraz organu, w którym wniosek taki złożono (wniosek złożono w organie właściwym), niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego (pominięto wnioski dowodowe z pisma strony z lutego 2018 r.), podczas gdy prawidłowo przeprowadzane postępowanie dowodowe i w efekcie prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne sprawy dałyby podstawę do uznania wniosku o udzielenie pomocy materialnej mającej na celu wspieranie procesu integracji za złożony w odpowiednim terminie i odpowiedniej formie pracownikom uprawionego organu; 2. art. 10 kpa i art. 79a kpa poprzez niezawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się w spawie przed jej rozstrzygnięciem m.in. poprzez zawiadomienie w formie pisemnej o 7-dniowym terminie na zapoznanie się ze sprawą i wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. 3. 9 kpa poprzez akceptację przez organ II instancji faktu udzielenia stronie przez organ I instancji nieprawdziwej informacji dotyczącej możliwości udzielenia wniosku w terminie późniejszym niż 12 września 2016 r. bez ujemnych skutków prawnych takiego działania; 4. art. 63 § 1 kpa w związku z art. 65 § 1 i 2 kpa poprzez wadliwe ustalenie daty złożenia przedmiotowego wniosku o udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu sprawy oraz prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów winna prowadzić do wniosku, że wniosek złożono w terminie w formie ustnej w dniu [...] września 2016 r.; 5. art. 77 i 107 kpa poprzez niepełne zbadanie materiału dowodowego, błędną jego ocenę oraz nie odniesienie się i brak oceny przeprowadzonych dowodów w uzasadnieniu decyzji - w szczególności dowodu z przeprowadzonego przesłuchania świadków, które w decyzji nie zostały należycie ocenione (organ wyporządza z nich bezpodstawne wnioski, nie uzasadniając ich treścią zeznań); 6. art. 136 § kpa poprzez zlecenie dokonania przesłuchania świadków organowi I instancji w sytuacji w której świadkowie ci są pracownikami tegoż organu co w uzasadniony sposób podważa wiarygodność i rzetelność tego rodzaju przesłuchania, a tym samym wpływa na ustalenie okoliczności faktycznych w oparciu o tak wadliwe przeprowadzony dowód; 7. art. 75 kpa w związku z art. 78 kpa poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów wskazanych przez stronę w toku postępowania, oraz nie wydanie żadnego rozstrzygnięcia (postanowienia) w tym przedmiocie podczas gdy okoliczności sprawy wymagały i uzasadniały dalsze wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości (m.in. niejednoznaczne twierdzenia pracowników co do okoliczności i treści rozmowy telefonicznej ze stroną) przez organ II instancji, który miał ku temu kompetencje w ramach w/w przepisów kpa; 8. art. 86 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony w sytuacji gdy po wyczerpaniu środków dowodowych pozostały nadal niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. okoliczności złożenia wniosku przez stronę (data, sposób, treść rozmowy telefonicznej), Skarżąca zarzuciła też SKO naruszenie prawa materialnego w postaci art. 91 ust. 3 poprzez wadliwe przyjęcie i podzielenie stanowiska organu I instancji, iż nie istnieją okoliczności uzasadniające złożenie wniosku po upływie tego terminu i umożliwienie przyznania prawa pomocy w sytuacji gdy do przekroczenia terminu doszło w szczególnych i niezawinionych okolicznościach w sytuacji gdy odpowiedzialność za przekroczenie terminu ponoszą organy administracji. Mając to na względzie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trzeba podkreślić, że przedmiotowa sprawa była już rozpoznawana przez tut. Sąd. Stan faktyczny i stan prawny już poprzednio został szczegółowo i rzeczowo przedstawiony. Materia tej sprawy sprowadza się ( na tym jej konkretnym etapie) wyłącznie do ustalenia czy wniosek o udzielenie cudzoziemcowi pomocy finansowej na integrację, o którym mowa w art. 91 ustawy - został złożony z zachowaniem określonego w niej 60-ciodniowego terminu (art. 91 ust. 3). Uchylając decyzję organu z [...] lutego 2017 r. Sąd zalecił mu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego mającego na celu weryfikację twierdzeń i argumentów podnoszonych w przez skarżącą w odwołaniu. W szczególności, jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku zapadłego w sprawie I SA/Wa 567/17, zadaniem organu było zwrócenie się do [...] Centrum Pomocy Rodzinie o ustalenie osoby prowadzącej w dniu [...] września 2016 r. rozmowę ze skarżącą, względnie jej pełnomocnikiem, i wyjaśnienie czy na tę okoliczność sporządzona została jakakolwiek notatka służbowa. Sąd wskazał również na zasadność rozważenia zasadności przeprowadzenia na okoliczność tej rozmowy dowodu z przesłuchania w charakterze świadka owego urzędnika. Wszystkie te zalecenia organ wykonał (będąc związany zaleceniami w trybie art. 153 ppsa). W sprawie w oparciu o art. 136 kpa przesłuchano dwie osoby, które w ww dziale pracowały [...] września 2016r., przy tym przesłuchaniu obecna była skarżąca i jej pełnomocnik. Z akt sprawy nie wynika aby składali oni jakiekolwiek zastrzeżenia do czynności przesłuchania, czy aby kwestionowali protokół z tej czynności. Uzupełniające postępowanie dowodowe nie przyniosło oczekiwanych przez skarżącą rezultatów, w szczególności nie doprowadziło do wniosku, że w ogóle tego dnia miała miejsce jakakolwiek rozmowa telefoniczna z jej udziałem, a tym bardziej, że podczas niej został złożony jakikolwiek wniosek procesowy. Powyższe nie oznacza jednak, jak podnosi skarżąca w skardze, że organ naruszył wymienione w niej przepisy prawa procesowego. Nie można w szczególności przyjąć, iż skoro podczas przesłuchania pracownicy organu I instancji nie zaprzeczyli wprost potencjalnej możliwości odbycia w dniu [...] września 2016 r. rozmowy z stroną lub jej pełnomocnikiem - to do tej rozmowy doszło. Nie sposób też zarzucić, jak chce tego skarżąca, iż negatywne zeznania świadków podyktowane były ich obawą przed odpowiedzialnością dyscyplinarną – skoro jednocześnie skarżąca nie wyartykułowała jakie konkretnie przepisy kwalifikowałyby działanie pracowników organu I instancji na taką właśnie odpowiedzialność. Nie mnożna zwłaszcza uznać, jak twierdzi skarżąca, że "prawdopodobnie urzędnik (...) nie jest świadom tego, że w pewnych okolicznościach dopuszczalne jest (jak wskazuje WSA w swoim wyroku) złożenie wniosku ustnie lub nawet ustnie za pośrednictwem środków komunikacji", a w związku z tym ponosi odpowiedzialność za swoje zaniedbanie czy zaniechanie. Protokół z przesłuchania świadków znajduje się w aktach sprawy, także pismo, będące odpowiedzią na pytanie SKO. Wobec tego nie można przyjąć, posługując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego, iż organ analizując treść i moc dowodową ww dokumentów – przekroczył ramy swobodnej oceny dowodów. Skarżąca konsekwentnie twierdzi, że złożyła podanie o pomoc finansową ustnie przez telefon w dniu [...] września 2016r. a odmienne ustalenia organu traktuje jako błąd procesowy wynikający z nieprawidłowości we wnioskowaniu z analizy materiału dowodowego. Jedynym zaś dowodem na złożenie telefonicznie ww wniosku jest wyłącznie twierdzenie samej skarżącej. Zastrzeżenia do protokołu i wnioski dowodowe skarżąca złożyła dopiero w dniu [...] lutego 2018r. – a więc trzy tygodnie po dacie przesłuchania świadków i tydzień po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Ww wnioski i zarzuty okazały się zatem spóźnione – zwłaszcza jeśli uwzględnić, że w toku przesłuchania przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2018r. żadne zastrzeżenia nie zostały zgłoszone. Trzeba też podkreślić, że co do zasady postępowanie administracyjne cechuje zasada pisemności. Przepisy przywołane przez organ a następnie przez Sąd orzekający 6 września 2017r. nie wskazują na prawo złożenia podania telefonicznie. Sąd dopuścił to wyjątkowo tylko w ww sprawie - wskazując na cechy szczególne skarżącej a więc przede wszystkim na to, że jest ona cudzoziemką i nie włada biegle językiem polskim. Jednak, co należy podkreślić, Sąd zastrzegł, iż ten wyjątek od zasady można w określonej sytuacji zastosować - o ile zostanie potwierdzone, iż w istocie doszło do owej rozmowy telefonicznej w dniu [...] września 2016r. Stanowiskiem tym tut. Sąd jest związany (art. 153 ppsa). Nie można jednak pominąć, że w toku postępowania wyjaśniającego twierdzenia skarżącej nie zostały potwierdzone. Powyższe czyni zasadną tezę organu, iż wniosek określony w art. 91 ustawy w tej sprawie nie został złożony w terminie. Nie bez znaczenia w tym zakresie jest też sama treść wniosku złożonego w dniu [...] września 2016r. Wniosek ten nie tylko został złożony w tym dniu ale też dopiero w tym dniu został sporządzony i podpisany. W aktach brak jest jakiegokolwiek śladu dowodu co do tego, że skarżąca przez jakikolwiek podmiot administracji została skierowana w dniu [...] września 2016r. na ul. [...] a także że faktycznie tam się udała. Wynika z nich natomiast, że do [...] września 2016r. skarżąca objęta była opieką socjalną Urzędu ds. Cudzoziemców. Tego dnia tj. [...] września 2016r. zapadła decyzja o uznaniu skarżącej za bezrobotną i wystawiono także zaświadczenie o zarejestrowaniu jej jako osoba bezrobotna. Ww dokumenty datowane na [...] września 2016r. skarżąca dołączyła do wniosku z [...] września 2016r., a jej wnioskiem z [...] września 2016r. pracownicy WCPR zajęli się już następnego dnia po jego złożeniu. Wówczas wystosowali do Urzędu ds. Cudzoziemców zapytanie o datę odbioru decyzji z [...] czerwca 2016r. W konsekwencji, w ocenie Sądu, zarzuty skargi odnośnie do naruszenia przez organ norm prawa procesowego – nie mają usprawiedliwionych podstaw. Ani gdy chodzi o ocenę materiału dowodowego, ani gdy chodzi o zlecenie organowi I instancji przesłuchania jego pracowników w trybie art. 136 kpa, ani też gdy chodzi o naruszenie art. 10 kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, wedle którego dla przyjęcia naruszenia przez organ zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, konieczne jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła ona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to naruszenie. Innymi słowy, dopiero wykazanie przez stronę, że naruszenie przez organ wspomnianej zasady uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. II OSK 881/10, Lex nr 746920 oraz z dnia 12 października 2010 r. sygn. II OSK 1279/09, Lex nr 746442). Takiego zaś wpływu na wynik tej sprawy skarżąca nie wykazała. W konsekwencji nie można tez przyjąć, iż organ naruszył art. 91 ust. 3 ustawy uznając, że wniosek o pomoc dla cudzoziemca został złożony po terminie na to zakreślonym. Skutkowało to oddaleniem skargi w trybie art. 151 ppsa.