I SA/Wa 1322/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. G. [...] w K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia I. G., [...], na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek I. G., o umorzenie w całości wraz z odsetkami należności z tytułu: - kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł, nałożonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], utrzymanej w mocy przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], rozłożonej na raty decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]; - kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł, nałożonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r, nr [...], utrzymanej w mocy przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. I. G. pismem z dnia 4 lutego 2015 r. zwróciła się do Wojewody [...] o umorzenie w całości kar nałożonych na nią ww. decyzjami. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ulgi, z uwagi na brak przepisów dopuszczających udzielania podmiotom gospodarczym ulgi tego rodzaju. Pismem z dnia 30 marca 2015 r. I. G. wniosła zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia I. G. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż podstawą materialnoprawną przyznawania ulgi w zapłacie niepodatkowych należności publicznoprawnych jest ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm., dalej: ufp). W ocenie Ministra nie budzi wątpliwości charakter prawny należności będącej przedmiotem wniosku, jako ujętej w art. 60 pkt 7 ufp niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym, będącej dochodem budżetu państwa pobieranym przez państwowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), w oparciu o którą została ukarana skarżąca, stanowi właśnie odrębną regulację w rozumieniu art. 60 pkt 7 ufp. Poza sporem pozostaje również to, że skarżąca jest osobą prowadzącą działalność gospodarczą. Wskazano, iż w odniesieniu do należności publiczno-prawnych udzielanie ulg uregulowane jest w ustawie o finansach publicznych odrębnie dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz dla pozostałych podmiotów. Przepis art. 64 ust. 2 ufp, odnoszący się jedynie do przedsiębiorców wskazuje, że ulgi mogą być stosowane w spłacie należności określonych w art. 60 pkt 1 - 6 ufp. Natomiast przepis art. 64 ust. 1 ufp, odnoszący się do pozostałych podmiotów, czyli nieprowdzących działalności gospodarczej, dopuszcza udzielanie ulg w spłacie wszystkich należności ujętych w art. 60 ufp. Ponadto Minister podniósł, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż art. 64 ust. 2 ufp stanowi regulację szczególną wobec art. 64 ust. 1 ufp. Sformułowanie tego przepisu wyraźnie podkreśla, że jako przepis szczególny odnosi się do podmiotu, a następnie do przedmiotu regulacji. Redakcja przepisu wskazuje na celowe ograniczenie stosowania ulg przewidzianych w art. 55 ufp wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą jedynie do należności wymienionych w art. 60 pkt 1-6 ufp, a tym samym pomija należności wymienione w pkt 7. Wskazano również, iż zobowiązana prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której została nałożona na nią kara pieniężna. Ta okoliczność sprawia, że zastosowanie znajdują uregulowania zawarte w art. 64 ust. 2 ufp. Oznacza to zdaniem Ministra, że Wojewoda [...] prawidłowo, po wstępnym zbadaniu wniosku, uznał bezzasadność prowadzenia postępowania administracyjnego i stwierdził, że brak jest podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy ewentualne wszczęcie postępowania administracyjnego z pewnością prowadzić będzie do jego umorzenia. Organ I instancji może zastosować art. 61a § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. W przedmiotowej sprawie nie wymaga podjęcia czynności wyjaśniających ustalenie, że kara nałożona została na podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a fakt nałożenia kary pieniężnej jest organowi znany z urzędu. Brak materialnoprawnej podstawy prawnej do przyznania ulgi w rozumieniu art. 55 ufp nie pozostawia wątpliwości. Ustawodawca nie przewidywał możliwości udzielania wskazanych ulg, dlatego też nie skonstruował stosownych norm prawnych. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. G., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: P., wnosząc o jego uchylenie oraz o merytoryczne rozpoznanie wniosku o umorzenie kar. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż nie zgadza się z interpretacją Ministra Finansów, że brak jest podstawy do merytorycznego rozpoznania jej wniosku o umorzenie kar. Zdaniem skarżącej podstawę taką stanowi art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych łącznie z art. 60 pkt 7 tej ustawy. Przepis ten dotyczy wszystkich należności wymienionych w art. 60 i wszystkich wnioskodawców. Natomiast przepis art. 64 ust 2 dotyczy tylko niektórych należności w sytuacji gdy wnioskodawcą jest przedsiębiorca. Zatem zawiera on regulacje szczególną wobec art. 64 ust. 1 tylko w tym zakresie, stanowiąc że w przypadku należności wymienionych w art. 60 pkt 1-6 ulgi w spłacie są stosowane z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. W ocenie skarżącej należności wymienione w art. 60 pkt 7 nie podlegają temu reżimowi. Ponadto skarżąca wskazała, iż gdyby art. 64 ust. 2 miał stanowić wyłączną i jedyną podstawę do wnioskowania o ulgi przez przedsiębiorców i miałby zawierać całościową regulację tego zagadnienia, wówczas w art. 64 ust. 1 winno się znaleźć sformułowanie: "Z zastrzeżeniem ust. 2", lub podobne. Bez tego zastrzeżenia przepis art. 64 ust. 2 w ocenie skarżącej jedynie modyfikuje zasady udzielania ulg w odniesieniu do należności wymienionych w art. 60 pkt 1 -6 i nie wyłącza stosowania ulg odnośnie należności wymienionych w art. 60 pkt 7 na zasadach ogólnych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, iż nawet gdyby przyjąć, że art. 64 ust. 2 wyłącza możliwość rozpoznania jej wniosku o umorzenie kar w trybie ustawy o finansach publicznych, to wniosek ten powinien zostać rozpoznany w trybie przepisów Ordynacji podatkowej - zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą P. Z treści decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. i z dnia [..] marca 2014 r. (obie wskazane w zaskarżonym postanowieniu Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r.) jednoznacznie wynika, że wymierzenie kary pieniężnej podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą wprost wiązało się z prowadzeniem tej działalności. W myśl art. 55 ufp należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. W ocenie Sądu należy wskazać, że zgodnie z art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, zaś w oparciu o ust. 2 tego artykułu właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1- 6 u.f.p Zgodnie z art. 60 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1/ kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie, 2/ należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, 3/ wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych, 4/ wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych, 5/ wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych 6/ należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności, 7/ dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, 8/ pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. A zatem z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że możliwość zastosowania jednej z ulg o jakich jest mowa w art. 55 ufp w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, jest możliwe ale z wyłączeniem środków o jakich jest mowa w pkt 7 – 8 art. 60 ufp. Z akt sprawy administracyjnej wynikało przy tym, że obie, nałożone kary dotyczyły prowadzenia bez zezwolenia placówek zapewniających całodobową opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub osobami w podeszłym wieku. Wobec czego należy stwierdzić, że kary pieniężne, które nakładane były w stosunku do skarżącej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2009 r nr 175,poz.1362 z późn. zm.) są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o jakich jest mowa w treści art. 60 pkt 7 ufp jako, że stanowiły kary pobierane przez państwową jednostkę będącą dysponentem tych środków ( środków budżetowych) na podstawie odrębnej ustawy. Sąd podnosi, że zgodnie z art. 67 ufp do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ufp, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Należy zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy wobec tego, że już na etapie wstępnego badania wniosku strony możliwe było dokonanie oceny, że jest ona przedsiębiorcą, prowadzącym działalność gospodarczą, któremu wymierzono karę w związku z jej prowadzeniem ( powołał się bowiem na konkretną decyzję zawierającą wszelkie dane), to w zestawieniu z jednoznacznymi zapisami ustawy o finansach publicznych w postaci art. 64 ust. 2 w zw. z art. 60 pkt 7 ufp, pozwalało to na uznanie, że możliwe jest zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. W okolicznościach sprawy organ mógł bowiem uznać, że istnieje uzasadniona przyczyna dla uznania, że istnieje podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem jego wszczęcie celem rozstrzygnięcia o wniosku jest zbędne (bezprzedmiotowe) - nie istnieje bowiem materialna podstawa jego rozważenia ( tak post. NSA z dnia 22 lipca 2014 r. I OSK 1635/14, wyrok WSA z dnia 10 września 2014 r. VII SA/Wa 141/14). Tym samym brak jest możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie w całości nałożonej kary pieniężnej. Zaznaczyć jednak należy, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powoduje wydanie formalnego rozstrzygnięcia, co nie pozwala na prowadzenie postępowania wyjaśniającego. W sytuacji więc gdy okoliczności sprawy budzą jakiekolwiek wątpliwości i wymagają dokonania ustaleń, choćby w zakresie istnienia, czy też nieistnienia podstaw do uznania strony za podmiot prowadzący działalność gospodarczą, z którą to działalnością wiąże się istniejące zobowiązanie, zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. nie jest możliwe, lecz wymaga wszczęcia postępowania i po dokonaniu koniecznych ustaleń powinno prowadzić do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, w tym jeśli wyniknie taka konieczność - zastosowania instytucji umorzenia postępowania. W związku z przedstawionymi powyżej okolicznościami, które nie budzą wątpliwości w związku z niespornym stanem faktycznym sprawy i jednoznacznym brzmieniem przepisów obowiązujących w sprawie, brak jest podstaw do uznania, że doszło do błędnej interpretacji treści przepisu art. 60 ufp. Zarzut strony, że naruszone zostały zasady zawarte w przepisach Konstytucji, bez ich bliższego określenia przez stronę, powoduje brak możliwości odniesienia się przez Sąd do przedstawionego zarzutu. Natomiast z przepisu art. 193 Konstytucji wynika, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Powyższe oznacza, że to ewentualne wątpliwości sądu a nie strony mogą stanowić podstawę do przedstawienia pytania Trybunałowi. Sąd podkreśla, że w przedmiotowej sprawie sąd takich wątpliwości nie dostrzegł. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.