I SA/Wa 1328/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Gmina [...], pismem z dnia [...] lipca 2019 r., zwróciła się do Wojewody [...] o przekazanie na jej rzecz, na podstawie art. 5 ust 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, dla której Sąd Rejonowy w [...] - Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi jest księgę wieczystą nr [...], położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha. Wskazała, iż są one zabudowane i związane z realizacją zadań Gminy z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (nieruchomości były wykorzystywane jako miejsce składowania odpadów przez mieszkańców), z zakresu ochrony przeciwpożarowej (na nieruchomości zlokalizowany jest zbiornik z wody wykorzystywany na cele przeciwpożarowe), wykorzystywane są również jako drogi umożliwiające mieszkańcom dojazd z drogi publicznej nr [...] do pól, łąk, i lasu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmówił przekazania na własność Gminy [...] przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, iż przedmiotowe działki powstały w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha, która do dnia [...] maja 1988 r. stanowiła własność Wspólnoty Wsi [...], a następnie aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. Wspólnota Wsi [...] darowała tę nieruchomość Spółdzielni [...] Rolniczych w [...]. Nieruchomość stanowiła własność Spółdzielni [...] Rolniczych w [...] do dnia [...] marca 1993 r. Walne Zgromadzenie delegatów [...] w [...] podjęło uchwałę o podziale Spółdzielni [...] Rolniczych w [...]. W styczniu 1992 r. po podziale Gminy [...] została utworzona Gmina [...]. W wyniku podziału Gminy powstała Spółdzielnia [...] Rolniczych w [...], która stała się właścicielem nieruchomości wraz z zabudowaniami oraz sprzętem przejętym od [...] w [...]. Przedmiotowe działki weszły do zasobu Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 2016 r. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...]. Wojewoda podkreślił, iż komunalizacja mienia na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja Przepisy wprowadzające (...) może nastąpić na podstawie konstytutywnej decyzji wojewody, która uwzględnia stan faktyczny istniejący w dniu jej wydawania, jednakże z istoty swej ustawa, która zawiera przepisy wprowadzające, odnosi się wyłącznie do takiego mienia, które należało do Skarbu Państwa w dniu jej wejścia, a więc w dniu 27 maja 1990 r. W przedmiotowej sprawie, w dniu 27 maja 1990 r., przedmiotowe działki stanowiły własność Spółdzielni [...] Rolniczych, tym samym w ocenie Wojewody, nie można do przedmiotowej nieruchomości zastosować art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...). Odwołanie od decyzji Wojewody złożyła Gmina [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując sprawę wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 5 ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. W judykaturze przedmiotu ugruntowane jest stanowisko zgodnie z którym przekazanie gminie mienia w omawianym trybie (art. 5 ust. 4), nie będącego przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1923/10). Skład Orzekający w powyższym postępowaniu sądowo - administracyjnym wskazał, iż podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r. (I OSK 408/08), iż celem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie jest generalne przysporzenie gminom majątku, a norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami. W tym stanie sprawy należałoby wziąć pod uwagę także orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 407/08), w którym to NSA "podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 114/06, zgodnie z którym niezależnie od trybu komunalizacji przyjętego w sprawie, nabyciu przez gminę nieruchomości zarówno na podstawie art. 5 ust. 1 £ jak i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, podlegają jedynie te nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły mienie Skarbu Państwa. Wynika to z funkcji i charakteru zarówno samego przepisu, jak i zawierającej go ustawy, który to przepis nie powinien być stosowany do mienia, niebędącego w dniu wejścia w życie ustawy mieniem ogólnonarodowym (państwowym), czyli do mienia które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych mających miejsce znacznie później. Odmienna, czysto językowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 prowadziłaby do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w dowolnym momencie bez żadnych ograniczeń czasowych. Stoi to w sprzeczności z wyrażonym przez ustawodawcę już w samym tytule intertemporalnym charakterem tej ustawy oraz realizowanym w niej konsekwentnie, celem jakim było wyposażenie w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn.: z 2004 r. Dz. U. Nr 208, poz. 2128 ze zm.). Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej w art. 5 ust. 4, bez jej powiązania z treścią całej ustawy, a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, uznać należy za działanie nieznajdujące uzasadnienia w obowiązującym systemie prawa." Komisja podkreśliła, że podziela w pełni ocenę prawną w zapadłym wyroku NSA z dnia 19 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 407/08), zgodnie z którym niezależnie od trybu komunalizacji przyjętego w sprawie, nabyciu przez gminę nieruchomości zarówno na podstawie art. 5 ust. 1 jak i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, podlegają jedynie te nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły mienie Skarbu Państwa. Reasumując, Komisja przychyliła się do stanowiska Wojewody, że zarówno na podstawie art. 5 ust 1 jaki i art. 5 ust. 4 komunalizacji podlegają jedynie te nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły mienie Skarbu Państwa. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe działki w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Spółdzielni [...] Rolniczych w [...] na podstawie umowy darowizny z dnia [...] maja 1988 r. Rep. A nr [...] od Wspólnoty Wsi [...], tym samym komunalizacja mienia w trybie art., 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) nie może mieć miejsca. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie: art.5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz.191) poprzez przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki w nim określone uzasadniające przekazanie Gminie mienia w sytuacji gdy było ono związane z realizacją zadań Gminy, art.7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie okoliczności, iż Gmina wykazała, czego nie kwestionował organ pierwszej instancji, iż mienie objęte wnioskiem o komunalizację było związane z realizacją zadań Gminy, art.138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie w sprawie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy naruszała ona przepis art. art.5 ust.4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz.191). W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W myśl art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe ( państwowe ) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 tej ustawy, wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania – w zakresie unormowanym ustawą. W świetle art. 5 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy z 10 maja 1990 r. nie ulega wątpliwości, że Gminie przekazane mogło być jedynie mienie ogólnonarodowe ( państwowe ), a więc mienie, którego właścicielem był Skarb Państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. I OSK 408/08) nie budzi wątpliwości, że komunalizacja – niezależnie od przyjętej podstawy ( w tym wypadku był to art. 5 ust. 4 ) – zawsze może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., czyli w dniu 27 maja 1990 r., stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego ( państwowego), co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Ponadto Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 114/06, LEX nr 230639, zgodnie z którym, niezależnie od trybu komunalizacji przyjętego w sprawie, nabyciu przez gminę nieruchomości zarówno na podstawie art. 5 ust. 1 jak i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, podlegają jedynie te nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły mienie Skarbu Państwa. Wynika to z funkcji i charakteru zarówno samego przepisu jak i zawierającej go ustawy, który to przepis nie powinien być stosowany do mienia, nie będącego w dniu wejścia w życie ustawy mieniem ogólnonarodowym (państwowym), czyli do mienia, które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych mających miejsce znacznie później. Odmienna, czysto językowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 prowadziłaby do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w dowolnym momencie bez żadnych ograniczeń czasowych. Stoi to w sprzeczności z wyrażonym przez ustawodawcę już w samym tytule intertemporalnym charakterem tej ustawy oraz realizowanym w niej konsekwentnie celem jakim było wyposażenie w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 208, poz. 2128, ze zm.). Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej w art. 5 ust. 4, bez jej powiązania z treścią całej ustawy, a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, uznać należy za działanie nieznajdujące uzasadnienia w obowiązującym systemie prawa. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że mienie wskazywane przez Gminę [...] do przekazania jej w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej niewątpliwie nie stanowiło własności Skarbu Państwa w dacie [...] maja 1990 r., co z resztą nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą. Jak wynika za akt sprawy przedmiotowe działki stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] dopiero z dniem 1 stycznia 2016 r. W konsekwencji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, a zarzuty skargi są całkowicie chybione. Odnoszą się bowiem do kwestii badania pozostałych przesłanek określonych w art. 5 ust. 4, co w sytuacji braku tytułu własności Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości na datę 27 maja 1990 r. jest bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.