I OSK 407/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1540/07 w sprawie ze skargi Miasta Poznania na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1540/07 oddalił skargę Miasta Poznania na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie komunalizacji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] odmówił przekazania, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), na własność Miasta Poznania spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Poznaniu na osiedlu [...], które zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] maja 2003 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej dnia [...] czerwca 2001 r. J. Ł. nabył w drodze dziedziczenia Skarb Państwa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Poznania, utrzymała w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. Powołując się na treść art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) organ odwoławczy uznał, że z punktu widzenia komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, istotne jest wykazanie faktycznego, a nie tylko potencjalnego związku określonego mienia z aktualnymi, nie zaś przyszłymi zadaniami gminy. Dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że Miasto Poznań nie wykazało wspomnianego wyżej związku z realizowanymi przez nie obecnie konkretnymi zadaniami, a nie wynikającymi jedynie z zadań określonych abstrakcyjnie w ustawie o samorządzie gminnym i w ustawie o ochronie praw lokatorów. Ponadto organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie może mieć zastosowania art. 5 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Komunalizacja na podstawie tego przepisu może co prawda nastąpić na podstawie konstytutywnej decyzji wojewody, która uwzględnia stan faktyczny istniejący w dniu jej wydawania, jednakże z istoty swej rozważana ustawa, która zawiera przepisy wprowadzające, odnosi się wyłącznie do takiego mienia, które należało do Skarbu Państwa w dniu jej wejścia w życie, a więc w dniu 27 maja 1990 r. Tymczasem Skarb Państwa nabył spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa spadku po zmarłej dnia [...] czerwca 2001 r. J. Ł. Nabycie nastąpiło zatem z dniem otwarcia spadku, a więc z dniem [...] czerwca 2001 r., czyli ponad 11 lat po wejściu w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta Poznania, zarzucając zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, iż istnieją podstawy do odmowy przekazania w trybie tego przepisu na własność Miasta Poznania wyżej wskazanego spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdził, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych są przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Art. 5 ust. 4 tej ustawy stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które również powołał się organ II instancji, tak sformułowany przepis wskazuje, że pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego na własność gminie (lecz nie zobowiązującą organu do jego przekazania), jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. Gminie może być zatem (ale nie musi) przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe, które jest obecnie, bezpośrednio związane z realizowanym przez nią konkretnym zadaniem. Przy tym związek ten musi istnieć co najmniej już w chwili wystąpienia z wnioskiem o komunalizację. Przywołany przepis nie obejmuje bowiem swoim zakresem mienia mającego pośredni wpływ na realizację tych zadań lub mogącego być użytym na ten cel w przyszłości, na co powołuje się strona skarżąca w niniejszej sprawie. Z analizy akt wynika, że organy prawidłowo ustaliły, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 4 powołanej ustawy. Własnościowe prawo do lokalu niewątpliwie przysługiwało Skarbowi Państwa, który do czasu oddania w najem lokalu, ponosił opłaty eksploatacyjne z dotacji otrzymywanej przez starostę na utrzymanie nieruchomości Skarbu Państwa, a umowę najmu z dnia [...] grudnia 2006 r. zawarł w imieniu Skarbu Państwa Prezydent Miasta Poznania. Miasto Poznań nie wykazało natomiast, że własnościowe spółdzielcze prawo do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, na dzień złożenia wniosku było związane z zrealizowanym wówczas przez gminę konkretnym zadaniem oraz jaki ewentualnie związek istnieje między spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu a wynikającym z powoływanego przez skarżącego art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74 ze zm.) obowiązku gminy do zaspokajania zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty poprzez m.in. realizowanie gminnego budownictwa mieszkaniowego. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 114/06, Lex nr 230639, zgodnie z którym niezależnie od trybu komunalizacji przyjętego w sprawie, nabyciu przez gminę nieruchomości zarówno na podstawie art. 5 ust. 1 jak i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, podlegają jedynie te nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły mienie Skarbu Państwa. Wynika to z funkcji i charakteru zarówno samego przepisu, jak i zawierającej go ustawy, który to przepis nie powinien być stosowany do mienia, niebędącego w dniu wejścia w życie ustawy mieniem ogólnonarodowym (państwowym), czyli do mienia które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych mających miejsce znacznie później. Odmienna, czysto językowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 prowadziłaby do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w dowolnym momencie bez żadnych ograniczeń czasowych. Stoi to w sprzeczności z wyrażonym przez ustawodawcę już w samym tytule intertemporalnym charakterem tej ustawy oraz realizowanym w niej konsekwentnie, celem jakim było wyposażenie w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2004 r. Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. z 2004 r. Dz.U. Nr 208, poz. 2128 ze zm.). Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej w art. 5 ust. 4, bez jej powiązania z treścią całej ustawy, a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, uznać należy za działanie nieznajdujące uzasadnienia w obowiązującym systemie prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Poznań, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, iż istnieją podstawy do odmowy przekazania w trybie tego przepisu na rzecz Miasta Poznania ograniczonego prawa rzeczowego w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego na Osiedlu [...] w Poznaniu, oraz art. 7 i art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, a w szczególności czy przekazanie przedmiotowego lokalu na rzecz Miasta Poznań będzie służyło realizacji zadań własnych gminy. Mając powyższe na uwadze Miasto Poznań wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 4 wyżej przytoczonej ustawy Gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. W przeciwieństwie do treści ust. 3 tegoż artykułu, nabycie mienia przez gminę nie jest uzależnione od przynależności tego mienia na rzecz Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy, co wynika w sposób jednoznaczny z treści tego przepisu, a także z konstrukcji całego artykułu 5 ustawy. Nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, iż oprócz art. 5 ust. 4 ustawy obowiązują również inne przepisy umożliwiające przekazywanie nieruchomości przez Skarb Państwa na rzecz gminy. Skarżący podniósł ponadto, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na gminie ciąży obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty poprzez wykonywanie zadania własnego określonego jako gminne budownictwo mieszkaniowe. W tej sytuacji uznać należy, iż nabycie przez Miasto Poznań prawa do lokalu znajdującego się na terenie gminy niewątpliwie będzie służyło realizacji zadania własnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 ustawy, dlatego też sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a., bez jednoczesnego powołania się na naruszenie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak postawiony zarzut nie mieści się w podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i uznany być musiał za chybiony. Sąd bowiem dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego czyni to w ramach wyznaczonych przepisami wspomnianej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie stosuje Sąd przy tej kontroli bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie można zatem skutecznie postawić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzutu naruszenia przepisów tego Kodeksu, gdyż sąd administracyjny nie jest ich adresatem. W takiej sytuacji należało oprzeć się na ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku i ocenić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. W orzecznictwie sądów administracyjnych powstałym na tle powyższego przepisu funkcjonuje pogląd, który należy podzielić, że przepis powyższy nie powinien być stosowany do mienia, które nie było w dniu wejścia w życie powyższej ustawy mieniem państwowym, czyli do mienia, które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy. Odmienna, czysto językowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 mogłaby prowadzić do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w każdym czasie bez żadnych ograniczeń. Powyższe byłoby jednak w sprzeczności z intencją ustawodawcy i intertemporalnym charakterem tej ustawy oraz realizowanym w niej celem, jakim było wyposażenie w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego (vide np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 114/06). Takie stanowisko zajął również orzekający w sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, trafnie ponadto zauważając, że przekazywanie mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostało uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) a w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych sprawy niniejszej należy wskazać, że skoro Skarb Państwa nabył spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa spadku po zmarłej dnia [...] czerwca 2001 r. J. Ł., czyli ponad 11 lat po wejściu w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, to w takiej sytuacji z uwagi na datę nabycia mienia przez Skarb Państwa jego przekazanie na rzecz Miasta Poznania w omawianym nie jest możliwe. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji słusznie podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Miasto Poznań nie wykazało, że własnościowe spółdzielcze prawo do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, na dzień złożenia wniosku o przekazanie, było związane z realizowanym wówczas przez gminę jej konkretnym zadaniem. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalony jest pogląd, że pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego na własność gminie na podstawie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy, jest związanie tego mienia z realizacją aktualnych zadań gminy. W świetle przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych gminie może być zatem przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości. Przepis ten dotyczy mienia ogólnonarodowego (państwowego) bezpośrednio związanego z realizacją zadań gminy, to znaczy zadań ściśle określonych, a nie pozostających wprawdzie w sferze działań gminy, lecz których realizacja jest jedynie w orbicie jej zamierzeń (planów) bliżej nie sprecyzowanych zarówno co do czasu, jak i możliwości urzeczywistnienia (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 1845/00 oraz wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 333/99). W takiej sytuacji również z tego powodu, że przedmiotowe mienie nie służyło na dzień złożenia wniosku bezpośrednio realizacji zadań gminy nie było możliwe przekazanie tego mienia na rzecz gminy. Nie można podzielić podniesionego w skardze kasacyjnej poglądu, że obowiązki gminy wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty poprzez realizowanie zadania własnego określonego jako gminne budownictwo mieszkaniowe mogą uzasadniać wniesiony w sprawie wniosek. Celem art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające... nie jest generalnie przysparzanie gminom majątku. Lokal mieszkalny, z którym związane jest spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu był w dacie wniosku zamieszkały na podstawie umowy najmu zawartej z najemcą przez właściciela lokalu - Skarb Państwa, również więc i ten argument Miasta Poznania nie zasługiwał na uwzględnienie (podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 636/06, Lex nr 315051). Z powyższych przyczyn podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych okazał się być zatem niezasadny. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.