I SA/Wa 1346/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2023 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako minister/organ) z dnia 21 listopada 2022 r. znak: DAP- WPK-727-390/2022/MGa odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 418 z dnia 15 grudnia 2015r. znak DAP- WN.736.93.2015/WWP, (dalej decyzja z 2015r.) utrzymującej w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji nr 267 z dnia 13 sierpnia 2015 r. znak: DAP-WPK.736.345.2015/MSte, stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 20 listopada 1992 r. nr GKG.III.7228-7414a/92 (dalej decyzja z 1992r.), dotyczącej komunalizacji nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] oddanej w użytkowanie na rzecz [...], w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], opisanej karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. W uzasadnieniu ww postanowienia z 21 kwietnia 2023 r. minister wyjaśnił, że objęta wnioskiem nadzorczym decyzja nadzorcza nr 418 z dnia 15 grudnia 2015r. znak DAP- WN.736.93.2015/WWP była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a wniosek o stwierdzenie jej nieważności nie zawiera żadnych nowych argumentów, dokumentów czy okoliczności, które nie byłyby już objęte kontrolą sądowoadministracyjną w ww sprawie. Podkreślił, że wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016r. sygn. akt I SA/Wa 278/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] złożoną na ww. decyzję nadzorczą z 15 grudnia 2015r., i zaznaczył, że w trybie art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania zawarte w tym wyroku wiążą w sprawie organy administracji - chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Minister wyjaśnił, że zasada związania oceną prawną powoduje, iż skutki prawomocnego wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej i przywołał w tym zakresie wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 stycznia 2023r. sygn. akt I SA/Lu 583/22, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023r. I OSK/997/22 a także wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023r. sygn. akt I FSK 322/19. Minister podkreślił, że WSA wyraźnie wskazał w swoim wyroku z dnia 28 kwietnia 2016r., iż: "zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art 107 § 3 kpa. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 7 w związku z art, 77 § 1 kpa. W szczególności nie sposób przyjąć, że organ naruszył zasady postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie, np. czy sporna nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną była nieruchomością rolną, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) i czy z mocy tegoż przepisu przeszła z dniem 5 kwietnia 1958r. na własność Państwa. Nie można także zarzucić organowi, iż w ramach nieważnościowego postępowania administracyjnego nie wyjaśnił czy nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa przez zasiedzenie. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż sprawy o zasiedzenie nieruchomości należą do kognicji sądów powszechnych i tak jak w obrocie prawnym bez deklaratoryjnej decyzji wojewody gmina nie może powoływać się na płynącą z mocy samego prawa komunalizację, tak nikt bez orzeczenia sądu powszechnego nie może powoływać się na płynące z mocy samego prawa nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie, a tym bardziej organy administracji nie mają kompetencji do ustalania tej okoliczności w toku postępowania administracyjnego (nawet przesłankowo)." Wreszcie minister podniósł, że już choćby sentencja decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 20 listopada 1992r. wskazuje na fakt oddania w użytkowanie ww nieruchomości na rzecz [...], a zatem nie można mówić, że mamy do czynienia z nową okolicznością czy też okolicznością, która nie podlegała dotychczas analizie organu administracji czy Sądu. W skardze na ww postanowienie ministra [...] (dalej jako skarżący/Klub) wniósł o jego uchylenie i uchylenie postanowienia go poprzedzającego. Wg skarżącego wydając postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania minister naruszył przepisy art. 7 kpa nie podejmując wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Skarżący zarzucił, że organ unieważniając całą decyzję komunalizacyjną Wojewody [...], unieważnił również zawarte w samej sentencji deklaratoryjne stwierdzenie prawa użytkowania ww nieruchomości – przez ww Klub, a więc zakwestionował spełnienie warunków z art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący przywołał ponownie tezy z uzasadnienia decyzji nr 267 z 2015r., i zakwestionował zasadność stwierdzenia nieważności ww decyzji w kontekście art.156 § 1 pkt 2 kpa, i zarzucił, że organ powinien zbadać, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności uzasadniające możliwość stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Skarżący zarzucił dalej, że przy wydawaniu decyzji unieważniających komunalizację, organ nie odniósł się do wymienionego w sentencji kontrolowanej decyzji Wojewody [...] użytkowania działki nr [...] przez [...]. Dalej w skardze Klub ponownie przywołał argumenty dotyczące użytkowania i powołał się na decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia 19 lutego 1987r. nr RŻG-8226a/2/87, w której oddano stowarzyszeniu w odpłatne użytkowanie nieruchomość o nr ewid. [...], a która to decyzja była przywołana w zweryfikowanej przez ministra decyzji komunalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący konsekwentnie wywodzi, że w oparciu o decyzję administracyjną legitymował się prawem użytkowania ww nieruchomości, co daje mu określone prawa. Tym samym strona skarżąca podnosi niezasadność komunalizacji choć w istocie domaga się stwierdzenia nieważności zweryfikowanej przez tut. Sąd w sprawie I SA/Wa 278/16 decyzji ministra z 2015r. stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej, co w istocie jest wewnętrznie sprzeczne. Trzeba podkreślić, że w sprawie ww komunalizacji i jej nieważności orzekał uprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA), który wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1867/10 uchylił pierwotną decyzję nadzorczą ministra z 2010 r. a Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 404/12 oddalił skargi kasacyjne od powołanego wyżej wyroku. W 2015r. rozpatrując ponownie sprawę nadzoru nad komunalizacją minister był związany oceną prawną zawartą w ww wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przesądzono w nich, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1992r. może stanowić wydana na zasadzie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (negatywna) decyzja deklaratoryjna. Nie budzi wątpliwości, że w sprawie spornej nieruchomości finalnie w 2015r. zapadła decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazująca na to, iż nie podpadała ona pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czego konsekwencją było uznanie, że dnia 27 maja 1990 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości, a zatem że nie mogła ona być objęta komunalizacją w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm. - dalej jako: przepisy wprowadzające). Jak wskazano, orzekając w 2015r. o nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1992r. Minister był związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA I OSK 404/12. Podobnie i tut. Sąd, orzekając w 2016r. w sprawie I SA/Wa 278/16 - był związany wyrokiem NSA z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 404/12. Powyższe oznacza, że stwierdzenie przez ministra w 2015r. nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1992r. opierało się na założeniu, że sporna nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa w 1990r., i okoliczność ta nie została dotychczas podważona, a zatem w tym kontekście, z punktu widzenia oceny przesłanek komunalizacji – kwestia ewentualnego użytkowania na rzecz Klubu jest całkowicie bezprzedmiotowa i nie może podlegać dodatkowej analizie w postępowaniu nadzorczym nad nadzorem nad komunalizacją. W orzecznictwie znany jest pogląd i stanowisko dotyczące ponownego rozpoznania sprawy, w której zapadł już merytoryczny wyrok Sądu w określonej sprawie. Przywołując (w ramach analogii) sens uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, należy wskazać, że jeżeli w danej sprawie występowały przyczyny nieważności komunalizacji, co potwierdza wyrok Sądu oddalający skargę na daną decyzję (tu decyzję "nieważnościową" ministra z 2015r.), to w dalszym postępowaniu nie można przyjąć, że nie istniały przyczyny nieważności komunalizacji potwierdzonej wyeliminowaną decyzją z 1992r. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale sygn. akt I OPS 6/09 stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Jak wskazano, analiza akt przedmiotowej sprawy nie wykazała, aby we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nadzorczej z 2015r. skarżący wskazał jakiekolwiek nowe okoliczności, nieznane sądowi administracyjnemu w dacie wydania wiążącego w sprawie wyroku I SA/Wa 278/16, które mogłyby wyłączyć dotychczasową ocenę prawną tego sądu i stanowić obecnie przesłankę do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącego decyzji nadzorczej. Analiza powyższej uchwały NSA I OPS 6/09 prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy rezultatem wstępnego badania żądania stwierdzenia nieważności określonego rozstrzygnięcia jest ustalenie, iż rozstrzygnięcie to było już przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, który wyrokiem oddalił skargę, to ze względu na wydany uprzednio wyrok tegoż sądu istnieje przeszkoda przedmiotowa czyniąca niedopuszczalnym rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności tegoż rozstrzygnięcia. Uwzględniając derogację wskazanego w powyższej uchwale przepisu art. 157 § 3 kpa, aktualnie w takiej sytuacji organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 kpa (vide: wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., I OSK 1586/09; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., I OSK 1400/09; wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., I OSK 357/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).