I SA/Wa 1367/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Parku Narodowego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Powiat J. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, objętych księgą wieczystą nr KW [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Powiat J., powołując się na art. 103 w związku z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Powiat J. nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej nr [...] i [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat J. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Od decyzji tej odwołał się Powiat J., wnosząc o uchylenie decyzji o odmowie nabycia spornej nieruchomości lub uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając odwołanie Powiat J. wskazał, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 listopada 1994 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego, w zarząd parku nie przechodzą grunty zajęte pod drogi publiczne. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, nie podzielając argumentów strony skarżącej. Powiat J. zaskarżył powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w wyniku czego Sąd uchylił tę decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., argumentując powyższe niedostatecznym zbadaniem stanu faktycznego w sprawie przez organy pierwszej i drugiej instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] zbadał ponownie sprawę i wydał w dniu [...] marca 2007 r. decyzję stwierdzającą nabycie przez Powiat J. z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołał się [...] Park Narodowy, wskazując na błędną interpretację przepisów przez Wojewodę [...] oraz błędne ustalenie stanu faktycznego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., nie znajdując podstaw do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. [...] Park Narodowy wniósł podanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2007 r. Uzasadniając żądanie wnioskodawca stwierdził, iż błędnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, iż sporny odcinek drogi został wybudowany z udziałem czynu społecznego, co stanowiło przesłankę do wpisania w księdze wieczystej nieruchomości Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem [...] Parku Narodowego droga ta została wybudowana przez [...] z własnych środków. Ponadto wnioskodawca dołączył dokumenty, na podstawie których zmieniono granice wsi W. oraz wsi F., co jego zdaniem ma istotne znaczenia dla określenia długości drogi [...] nr [...]. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2007 r. Organ nadzoru wyjaśnił, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przedmiotem nadzwyczajnego trybu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zatem być wyłącznie kwestia, czy kontrolowana decyzja jest, czy nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra Skarbu Państwa, zaskarżona decyzja nie posiadała tych wad. [...] Park Narodowy wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi Skarbu Państwa, iż nie wziął pod uwagę dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę. Odwołujący się zwrócił również uwagę, na przyznanie mocy dowodowej dokumentom stwierdzającym, iż Skarb Państwa stał się z mocy samego prawa właścicielem spornych nieruchomości na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych chociaż - zdaniem [...] Parku Narodowego - istnieją wiarygodne dowody, iż nieruchomości te stanowiły własność Skarbu Państwa już w 1945 r. Minister Skarbu Państwa stwierdził, że odwołujący nie przedstawił żadnych nowych dowodów mogących mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia zapadłego w wyniku postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. stwierdzającej nabycie przez Powiat J. z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości. Minister Skarbu Państwa ponadto wskazał, iż zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] maja 1994 r., sporne działki nr [...] i nr [...] leżą w pasie drogowym drogi [...] nr [...] o nazwie "[...]", która wymieniona była w załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. (Dz.U. Nr [...], poz. [...]). Ponadto droga ta nie została wymieniona w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), co oznacza, że stała się własnością Powiatu J. z dniem 1 stycznia 1999 r. W aktach sprawy znajdują się również inne dokumenty świadczące o tym, że sporne nieruchomości stanowią drogę publiczną, tj. oświadczenie zarządcy drogi – Zarządu Powiatu J. oraz Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg. Zgodnie z wypisem księgi wieczystej nr KW [...] właścicielem spornych nieruchomości jest Skarb Państwa. Z przedstawionych dokumentów, jak również w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że Skarb Państwa nabył prawo własności tych działek 1 października 1985 r., bowiem z dniem wejścia w życie wymienionej ustawy grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu stały się z mocy prawa własnością Państwa. Minister Skarbu Państwa wyjaśnił także, iż dokumenty zgromadzone w postępowaniu administracyjnym korzystają z zasady domniemania prawdziwości. Dokumenty w postaci oświadczeń byłych pracowników [...] Z. oraz wykazu wydatków na utrzymanie drogi, nie obalają domniemania prawdziwości dokumentów przyjętych w postępowaniu komunalizacyjnym. Dokumenty urzędowe, a takimi właśnie są dokumenty, na podstawie których organy administracyjne oparły kwestionowane decyzje administracyjne (wypis z księgi wieczystej, protokół zdawczo - odbiorczy nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r., plan zagospodarowania przestrzennego), korzystają z większej mocy dowodowej, niż inne dokumenty, np. oświadczenia osób prywatnych. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Park Narodowy, zarzucając organowi nadzorczemu naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez, w szczególności poprzez oparcie decyzji wyłącznie na dowodach przedstawionych przez Zarząd Powiatu w J. oraz Powiatowy Zarząd Dróg w J. i niewzięcie pod uwagę dowodów przedstawionych przez skarżącego. Podnosząc powyższe zarzuty [...] Park Narodowy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzających ten akt decyzji "wraz z wszczęciem postępowania administracyjnego przez pierwszą instancję w oparciu o art. 145 k.p.a.". W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie konieczne jest wyjaśnienie, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2009 r. prowadzone było w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2007 r. W ramach postępowania nadzorczego zainicjowanego podaniem [...] Parku Narodowego z dnia 18 listopada 2008 r. konieczne było wyłącznie rozstrzygnięcie czy w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. zaistniały okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zatem wniosek [...] Parku Narodowego nie stanowił środka odwoławczego inicjującego ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., lecz wyłącznie zainicjował przeprowadzenie oceny tej decyzji w aspekcie jej nieważności. Postępowanie administracyjne powinno zatem zmierzać do ustalenia czy zaistniały podstaw do stwierdzania nieważności decyzji, w szczególności z uwagi na wydanie tego aktu bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenia i stanowisko organu nadzorczego nie dotyczyły zatem oceny czy istniały podstawy do wydania decyzji komunalizacyjnej, ale sprowadzały się do rozstrzygnięcia czy wydając decyzję uchybiono prawu w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności tego aktu. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. byłoby uzasadnione wyłącznie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że zarzuty zawarte w skardze podlegającej rozpoznaniu w postępowaniu sądowym, nie powinny odnosić bezpośrednio do ewentualnego braku podstaw do wydania decyzji komunalizacyjnej, ale zmierzać do wykazania naruszenia prawa przez organ nadzorczy w zakresie ustalenia czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podanie zawierające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji może doprowadzić do wyeliminowania decyzji komunalizacyjnej z obrotu prawnego, ale nie w przypadku jakiegokolwiek naruszenia prawa, które mogłoby stanowić ewentualną podstawę uchylenia decyzji w ramach postępowania odwoławczego lub sądowego. Konieczne jest bowiem ustalenie w toku postępowania nadzorczego wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności rażącego naruszenia prawa. Należy przy tym wyjaśnić, że rażące naruszenie prawa, to kwalifikowana forma naruszenia prawa. Wobec tego jedynie uchybienie przepisom prawa materialnego lub przepisom postępowania, które spełnia cechy rażącego naruszenie prawa, może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu nadzorczym. Rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05, niepubl.). Odnosząc przedstawione uwagi do skargi rozpoznanej w toku niniejszego postępowania sądowego Sąd wskazuje, że [...] Park Narodowy, wbrew przedstawionym powyżej wymaganiom, kwestionuje, w istocie, zasadność decyzji komunalizacyjnej, w tym ocenę dowodów, na podstawie których wydano tę decyzję. Zarzuty te podlegały rozpatrzeniu w ramach postępowania odwoławczego zakończonego decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2007 r. i mogły stać się przedmiotem oceny sądu administracyjnego w przypadku wniesienia skargi na tę decyzję. Z tego prawa [...] Park Narodowy nie skorzystał. Natomiast w postępowaniu nadzorczym zainicjowanym podaniem z 18 listopada 2008 r. Minister Skarbu Państwa nie był uprawniony do oceny czy wydając decyzję komunalizacyjną uchybiono przepisom prawa, w sposób, który mógłby stanowić podstawę jej uchylenia, lecz był jedynie obowiązany do ustalenia czy zaistniały przesłanki do stwierdzania nieważności tej decyzji. Minister Skarbu Państwa w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. odniósł się do zarzutów [...] Parku Narodowego, które miałyby ewentualnie stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Minister Skarbu Państwa odwołując się do dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, w tym dokumentów urzędowych, które stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wyjaśnił, że Skarb Państwa nabył prawo własności tych działek w dniu 1 października 1985 r. Wobec tego zostały spełnione przesłanki do nabycia przez Powiat J. spornych nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: "ustawa") i niestwierdzenia tego naruszenia przez organ nadzorczy, Sąd wskazuje, że z przepisu tego wynika, iż mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy ma deklaratoryjny charakter i potwierdza nabycie mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 1 stycznia 1999 r. Przesłanką wydania tej decyzji jest między innymi fakt władania mieniem przez instytucje i państwowe jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego Skarżący zarzuca, że przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 60 ust. 1 in fine ustawy jest art. 75 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435 ze zm.) oraz przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] listopad 1994 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). W związku z powyższym Sąd wskazuje, że z § 3 pkt 2 rozporządzenia wynika, iż w zarząd [...] Parku Narodowego nie przechodzą nieruchomości Skarbu Państwa będące w dniu wejścia w życie rozporządzenia w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w R. oraz grunty zajęte pod drogi publiczne. Istnienie tej negatywnej przesłanki potwierdzają dokumenty wymienione w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., w tym protokół zdawczo – odbiorczy nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. w sprawie przekazania na rzecz Powiatu J. dróg publicznych. Należy w tym miejscu także wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. (I OPS 5/05, ONSAiWSA 2006/3/70) stan władania określony w art. 60 ust. 1 ustawy stwierdził, że "protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027), jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 K.p.a., określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego". Wobec powyższego protokół z dnia [...] stycznia 1999 r. potwierdza stan władania mieniem nabywanym przez Powiat J. Nieruchomość, obejmująca działki gruntu nr [...] i [...], wchodzi w skład drogi publicznej [...]. Jeżeli § 3 pkt 2 rozporządzenia stanowi, iż w zarząd [...] Parku Narodowego nie przechodzą nieruchomości Skarbu Państwa będące w dniu wejścia w życie rozporządzenia w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w R. oraz grunty zajęte pod drogi publiczne, to z powyższego wynika, że ustalenie przez organ nadzorczy, iż przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej nie doszło do rażącego naruszenia art. 60 ust. 1 ustawy, nie uchybia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2006 r., I OSK 523/05, niepubl.). Niezasadny jest także zarzut nieuwzględnienia przez organ nadzorczy art. 75 ustawy o lasach, gdyż ustalenie podstaw nabycia mienia z mocy prawa następuje między innymi przy uwzględnieniu stanu władania tym mieniem w dniu 1 stycznia 1999 r. Wobec tego ewentualne pozostawanie przedmiotowej nieruchomości w zarządzie [...] Z. w okresie poprzedzającym tę datę w, nie stanowiło negatywnej przesłanki komunalizacji. Podsumowując Sąd wskazuje, że Minister Skarbu Państwa w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do oceny żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Organ nadzorczy przedstawił w tym zakresie wyczerpującą ocenę dowodów, która nie ma cech dowolności, a zatem nie pozostaje w sprzeczności z art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ten akt decyzji z dnia [...] marca 2009 r. wynika, iż Minister Skarbu Państwa dokonał oceny zaskarżonej decyzji w wymagany zakresie i wskazał podstawy wydanego rozstrzygnięcia. Organ nadzorczy nie uchybił zatem przepisom postępowania wskazanym w skardze i nie zaistniały inne przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedstawiając to stanowisko Sąd zauważa także, iż w skardze zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzających ten akt decyzji "wraz z wszczęciem postępowania administracyjnego przez pierwszą instancję w oparciu o art. 145 k.p.a.". Wyjaśnić zatem należy, że art. 145 k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ale dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego. Dodać należy, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, nie może jednocześnie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłanki wymienione w art. 156 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1998 r., I SA 636/07, ONSA 1988/1/45). Wobec tego przywołany przez skarżącego art. 145 k.p.a., nie pozostawał w jakimkolwiek związku z przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.