I SA/Wa 1372/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. N. [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr GZ.rn-057-[...]-[...]/14 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2015 r. (w oryginale "2014") nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. D., K. R., K. R.-M., T. T., N. R. oraz M.R., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. I. D., K. R., K. R.-M., T. T., N. R. i M. R. zwrócili się do Wojewody [...] o wydanie decyzji, że zespół pałacowo-parkowy w [...] oraz park w [...] nie podpadały pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po jego rozpatrzeniu organ wojewódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. umorzył przedmiotowe postępowanie, zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W wyniku zaskarżenia przez wnioskodawców decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. do sądu administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2317/10 uchylił zarówno zaskarżoną decyzję organu II instancji, jak i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [....] z dnia [...] czerwca 2010 r., wskazując, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie zobowiązany do merytorycznej oceny wniosku wszczynającego postępowanie. W licznych pismach składanych w toku toczącego się postępowania wnioskodawcy wielokrotnie uzupełniali swój wniosek o dodatkowe dowody oraz argumenty na poparcie prezentowanego w sprawie stanowiska. Miedzy innymi pismem z dnia 13 grudnia 2011 r. wnioskodawcy sprecyzowali swój wniosek dotyczący wydania decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy w [...] oraz park w [...]nie podpadały pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie – na wypadek uznania przez organ, że którakolwiek z części tego zespołu pałacowo-parkowego w [...] lub parku w [...] podlegała pod przepisy dekretu – wnioskodawcy zażądali wydania decyzji stwierdzającej, że odpowiednia część przedmiotowych nieruchomości nie podpadała pod przepisy dekretu. Powyższe żądania zostały podtrzymane w piśmie wnioskodawców z dnia 16 sierpnia 2012 r. Swoje stanowisko w sprawie przedstawiło również Muzeum [...] w [...], które w piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 r. wniosło o wydanie decyzji stwierdzającej, że park w [...], położony na terenie gminy [...], powiat [...], stanowiący działkę nr [...] o powierzchni 14,85 ha, będący byłą własnością J. R. podpadał pod działanie przepisu określonego w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zaprezentowane stanowisko uczestnik postępowania podtrzymał w swoim piśmie z dnia 30 października 2013 r., wskazując dodatkowo na argumenty i dowody na poparcie twierdzeń przedstawianych w sprawie przez Muzeum [...] Wskazać ponadto należy, że organ wojewódzki rozdzielił sprawę dotyczącą zespołu pałacowo-parkowego w [...] od sprawy dotyczącej parku w [...] nadając pierwszej z nich znak: [...], zaś drugiej znak: [...] Przedmiotem niniejszej sprawy jest nieruchomość stanowiąca park w [...] Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdził, że park w [...], położony na terenie gminy [...], powiat [...], obejmujący działkę nr [...] o powierzchni 14,85 ha podpadał pod działanie przepisu określonego w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, zeznań świadków oraz oględzin dokonanych w dniu 21 października 2011 r. ustalił, że na terenie parku prowadzona była działalność rolnicza, bowiem teren ten oprócz parku był również zajęty pod hodowlę ryb oraz działalność sadowniczą (istniał sad, ule i miejsca uprawy warzyw). Ponadto brak było trwałego ogrodzenia oddzielającego park od pozostałej części majątku. Podsumowując organ I instancji stanął na stanowisku, że grunty zajmowane przez park w [...] stanowiły użytki rolne oraz były funkcjonalnie związane z działalnością rolniczą. Zatem park w [...] posiadał charakter nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym i był niezbędny na cele reformy rolnej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem I. D., K. R., K. R.-M., T. T., N. R. i M. R. złożyli odwołanie. Skarżący podnieśli, że organ nie wyjaśnił wyczerpująco stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzył całości zebranego materiału dowodowego. Skarżący wskazali, że organ pominął dowody w postaci wydruków informacji ze strony internetowej załączonych do wniosku wszczynającego postępowanie oraz pominął ustalenia faktyczne dotyczące przeznaczenia owoców z sadu w parku na potrzeby pałacu i pracowników, przeznaczenia miodu z uli na potrzeby pałacu oraz przeznaczenia warzyw z ogrodu warzywnego na potrzeby osoby zajmującej się ulami. Ponadto skarżący zarzucili, że organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych co do ogrodzenia parku oraz prowadzenia działalności rolniczej, hodowlanej, sadowniczo-warzywnej i wytwórczej (produkcja miodu) na terenie parku w [...]oraz że wadliwie przyjął, że skoro na terenie parku w [...]znajdowały się sady, ogrody warzywne, stawy rybne, ule a nadto park nie był oddzielony trwałym ogrodzeniem od pozostałej części majątku, to nieruchomość ta stanowiła użytki rolne, była funkcjonalnie związana z działalnością rolniczą, a w konsekwencji, że w całości podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutów skarżący przedstawili zarzut ewentualny dotyczący naruszenia polegającego na nierozważeniu przez Wojewodę, czy część nieruchomości stanowiącej park w [...] nie podpada pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem wszczynającym postępowanie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dalszej części odwołania skarżący przedstawili uzasadnienie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na odwołanie uczestnik postępowania Muzeum [...] pismem z dnia 28 lutego 2014 r. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Ponadto uczestnik ustosunkował się do treści odwołania skarżących, przedstawiając argumenty na bezzasadność zarzutów przedstawionych przez skarżących oraz wskazał na okoliczności świadczące jego zdaniem o słuszności ustaleń dokonanych przez organ wojewódzki. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że winno ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 kpa w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Organ odwoławczy stwierdził również, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przez organ I instancji art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu o reformie rolnej. Organ II instancji uznał, że przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacja przepisów dekretu jest błędna i przeciwstawiająca się stanowisku i ocenom wyrażonym w tym zakresie przez Trybunał Konstytucyjny i Sąd Najwyższy a także Naczelny Sąd Administracyjny, jak również jest sprzeczna z ugruntowanym w tym przedmiocie orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że organ I instancji winien był ustalić, czy przedmiotowy park w [...]wchodził w skład nieruchomości ziemskiej, stanowiącej własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, spełniającej normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz czy nadawał się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu. Organ odwoławczy zauważając, że przedmiotem niniejszego postępowania była część nieruchomości obejmująca działkę nr [...]o powierzchni 14,85 ha wskazał, że z odwzorowania tego obszaru w portalu www.geoportal.gov.pl wynika, że działka [...]została podzielona i aktualnie składa się z szeregu nowych działek, co powoduje konieczność wyjaśnienia, na których z nowopowstałych działek położone były poszczególne części badanej nieruchomości i jaki zajmowały obszar oraz konieczność dokonania ustaleń co do przedmiotu postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał również, że teren objęty wnioskiem nie był jednolity, gdyż poza parkiem na nieruchomości znajdowały się m.in. sad owocowy, ogród warzywny, staw, ule, a organ I instancji nie wyjaśnił, jakie konkretnie nieruchomości (o jakim charakterze i przeznaczeniu) wchodziły w skład przedmiotowej nieruchomości oraz jaką powierzchnię miały poszczególne jej części. Zwrócił także uwagę, że wnioskodawcy modyfikowali swój wniosek i zgłaszali wniosek ewentualny dotyczący wydania decyzji stwierdzającej, że ustalona część parku w [...] nie podpadała pod przepisy dekretu. Tymczasem organ I instancji nie ustalił, jaka była powierzchnia samego parku w [...], a jaką część obszaru objętego wnioskiem zajmowały nieruchomości o innym (rolniczym) charakterze. Organ I instancji nie dokonał również oceny, czy teren samego parku nie miał charakteru rolniczego i nie nadawał się na realizację celów reformy rolnej. Ponadto organ II instancji podniósł, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, na jaki dzień ustalono stan faktyczny i prawny sprawy. Organ wskazał, że przy badaniu, czy przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej nastąpiło zgodnie z prawem, należy uwzględniać stan nieruchomości z dnia 1 września 1939 r., a zatem powoływany w zaskarżonej decyzji, współcześnie przeprowadzony dowód z oględzin przedmiotowego parku nie może mieć decydującego wpływu na wynik sprawy. Minister uznał także, że zaskarżona decyzja nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 kpa i wskazał, że organ I instancji w szczególności zaniedbał kwestię ustosunkowania się do istotnych różnic w zeznaniach świadków oraz zaniechał skonfrontowania tych zeznań z innymi dowodami zebranymi w sprawie, w konsekwencji czego nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych badanego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że Wojewoda [...] nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, z jakich względów odmówił wiarygodności twierdzeniom wnioskodawców, że część przedmiotowej nieruchomości nie była związana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. W ocenie organu II instancji Wojewoda powinien odnieść się do takich twierdzeń, w szczególności skoro wnioskodawcy wskazali, że park w [...]nie był predysponowany do działalności rolniczej i miał charakter ozdobny, rekreacyjny. Organ II instancji podniósł również, że Wojewoda [...] pominął znaczną część materiału dowodowego w sprawie i wyjaśnił, że organ I instancji powinien ocenić wszystkie dowody zebrane w sprawie. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, jakie czynności organ powinien podjąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy i stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co zdaniem organu wyższej instancji uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Muzeum [...] w Warszawie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że celem postępowania w sprawie jest ustalenie przez organ, jakie części badanej nieruchomości (parku w [...]) mogłyby zostać skutecznie objęte żądaniem strony i w jaki sposób były one wykorzystywane w kontekście reformy rolnej oraz polegające na błędnym przyjęciu, że celem postępowania jest ustalenie powiązań tak wydzielonych części nieruchomości z pozostałą częścią majątku ziemskiego przejętego na cele reformy rolnej i posiadającego charakter rolniczy (określanego jako majątek ziemski [...]). Skarżący wskazał, że celem postępowania jest ustalenie, czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy nieruchomością będącą przedmiotem wniosku, tj. parkiem w [...] a resztą majątku ziemskiego [...] i czy park w [...] mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej, który to cel, w ocenie skarżącego, został przez organ wojewódzki prawidłowo zrealizowany. Ponadto Muzeum [...]zarzuciło Ministrowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: - naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez nieoznaczenie stron postępowania w zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 12 i art. 35 kpa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, - naruszenie art. 9 i art. 10 kpa poprzez brak podania w treści decyzji adresu organu, który ją wydał, co stanowi istotny element pouczenia, - naruszenie art. 6 i art. 7 kpa poprzez powołanie się w decyzji na art. 8 kpa w jego niewłaściwym brzmieniu, co budzi wątpliwości co do tego, czy decyzja została wydana zgodnie z zasadą praworządności. Skarżący w sposób obszerny na 16 stronach swojej skargi przedstawił uzasadnienie postawionych zarzutów, prezentując argumenty na ich poparcie oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odniósł się do zarzutów przedstawionych w skardze, przedstawiając argumenty świadczące w jego ocenie o ich bezzasadności i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo swoje stanowisko co do skargi przedstawili uczestnicy postępowania I. D., K. R., K. R.-M., T.T., N. R. i M. R., którzy pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. wnieśli o oddalenie skargi, przedstawiając w uzasadnieniu swojej odpowiedzi na skargę argumenty wskazujące na brak zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych przez Muzeum [...] w [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13, ze zm.), zgodnie z którym na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych w ramach tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga dekretu, czyli: - upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, - tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, - tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, - zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, - zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. W ocenie Sądu zwrócić należy uwagę, że na podstawie tego przepisu w dniu wejścia w życie dekretu (czyli w dniu 13 września 1944 r.) właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności majątku z mocy prawa bez jakiegokolwiek odszkodowania. Dlatego też Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1116/07, publ. Lex nr 498316, zgodnie z którym powoduje to konieczność ścisłej interpretacji przepisów dekretu, jako przepisów szczególnych, odstępujących od ogólnych reguł i jako takie nie podlegających rozszerzającej interpretacji. Niedopuszczalna jest przy tym taka interpretacja tych przepisów, która nie licząc się z ich treścią uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Takie stanowisko - powszechnie aprobowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC z 1992 r. nr 5, poz. 72). Stanowisko takie wyrażone zostało także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993 r. nr 3, poz. 47), z treści którego wynika, że brak jest podstaw do tego, ażeby przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia tego prawa i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu. W związku z tym zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (w pierwotnym brzmieniu), na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych w ramach tej powierzchni. Zgodnie zaś z pierwotnych brzmieniem art. 1 część druga tego dekretu, przejęte nieruchomości miały być przeznaczone na: - upełnorolnienie istniejących gospodarstw o powierzchni niżej pięciu hektarów użytków rolnych, - tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, - tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, kolonii i ogródków działkowych robotniczych, urzędniczych i rzemieślniczych, - zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Art. 1 ust. 2 lit. e tego dekretu (mówiący o zarezerwowaniu odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji) został dodany na podstawie art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9) dopiero z dniem 19 stycznia 1945 r. Akt ten zmienił także treść art. 1 ust. 2 litery a i c. Przede wszystkim jednak dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej skreślił słowa "o charakterze rolniczym". Powołana zmiana nie stanowiła jednak kolejnej reformy rolnej, lecz dotyczyła reformy rolnej wynikającej z dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. O ile więc reformą rolną objęto - w myśl cytowanego wyżej pierwotnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e - nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, to w wyniku dokonanej zmiany tego przepisu za nieruchomości ziemskie o rolniczym charakterze należało uznać także takie nieruchomości, które wprawdzie nie miały charakteru rolniczego, ale pozostawały z rolniczą częścią majątku ziemskiego w nierozerwalnym związku funkcjonalnym, w ramach którego nieruchomości nierolnicze nie mogły być samodzielnie wykorzystywane w oderwaniu od części rolniczej, jak również część majątku ziemskiego o charakterze rolniczym nie mogła prawidłowo funkcjonować bez przedmiotowych nieruchomości nierolniczych. W tej sytuacji zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu zastosowania powyższych przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ma ustalenie znaczenia terminu "nieruchomość ziemska", bowiem powołany dekret nie dawał podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że w myśl pierwotnego określenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i o określonym w tym przepisie areale. Późniejsza nowelizacja, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może jednak oznaczać, że dekret dotyczył wszelkich nieruchomości ziemskich. W związku z brakiem w dekrecie ustawowej (legalnej) definicji pojęcia "nieruchomość ziemska", jego treść powinna być zatem ustalona z uwzględnieniem innych elementów całej tej regulacji, w tym normatywnie określonych w tym dekrecie celów reformy rolnej. Istotną rolę w tym zakresie odgrywa przepis art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, do realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Określenie tych celów dodatkowo czyni zasadnym restrykcyjny charakter wykładni przepisów dekretu. Stanowisko w tej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały Siedmiu Sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Niezależnie od zasadniczej tezy, wskazującej na przepis § 5 rozporządzenia jako podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Sąd ten wskazał, że na gruncie tego przepisu, na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadały celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie może tu zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzić o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d i e dekretu. Dla przyjmowanego dziś pojęcia nieruchomości ziemskiej istotne znaczenie ma także w dalszym ciągu uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26, s. 174), która zachowuje swoją wartość interpretacyjną pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej. Przyjęto w niej, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska", używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzn. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Biorąc zatem także pod uwagę przedmiot dekretu, jakim jest reforma rolna, należy uznać, że nieruchomość ziemska w rozumieniu dekretu to taka, która ma charakter rolniczy (patrz także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 851/05, 4 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 287/08, 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 906/08 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10). Wszelkie inne nieruchomości ziemskie, nie mające jednocześnie charakteru rolniczego, przedmiotowo nie mogą podlegać pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Mając powyższe na uwadze można określić, jakie przesłanki musiała spełniać nieruchomość, aby na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogła być przejęta na cele reformy rolnej, i tak była to nieruchomość: - ziemska o charakterze rolniczym, - stanowiąca własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, - spełniająca normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, - nadająca się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu. Spełnienie zatem nie tylko norm obszarowych decydowało o podpadaniu nieruchomości pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dopiero spełnienie przez nieruchomość wszystkich wyżej wymienionych przesłanek pozwalało uznać, że nieruchomość podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W tej sytuacji rozpatrując przedmiotową sprawę organ był zobowiązany jednoznacznie ustalić w oparciu o analizę całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości (parku w [...]) spełnione zostały na dzień wejścia w życie dekretu o reformie rolnej kumulatywnie wszystkie wyżej wymienione przesłanki. W sytuacji bowiem, kiedy część nieruchomości nie spełniała powyższych przesłanek, a w szczególności nie miała charakteru rolniczego i nie nadawała się na realizację celów reformy rolnej, nie powinna przejść na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zasadnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że w tym zakresie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji nie dostarczyło wszystkich niezbędnych materiałów dowodowych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i podjęcia merytorycznej decyzji. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie wszystkich przesłanek warunkujących możliwość zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz podniesionych w uzasadnieniu złożonego wniosku zagadnień było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie Wojewody nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że Minister prawidłowo ustalił, że organ I instancji przed podjęciem merytorycznej decyzji nie wyjaśnił dokładnie sprawy, a także nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co oznacza, że podjęta przez organ I instancji decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda nie poddał analizie znacznej części materiału dowodowego, m.in. obszernej dokumentacji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], w tym karty ewidencji parku, rejestru ogrodów polskich, decyzji w sprawie wpisania dóbr kultury do rejestru zabytków, sporządzonej przez Interdyscyplinarny Zespół Naukowo-Badawczy Ochrony Środowiska Uniwersytetu [...] ewidencji zabytkowej zieleni parku krajobrazowego w miejscowości [...]gm. [...] Brak jest także stanowiska organu I instancji w sprawie twierdzeń wnioskodawców, że krajobrazowy park w [...] nie był przeznaczony do działalności rolniczej, miał charakter ozdobny, rekreacyjny, nie był związany z gospodarstwem rolnym i nie mógł być wykorzystany na cele reformy rolnej. W szczególności jest to istotne w sytuacji, w której co do zasady parki krajobrazowe nie mają charakteru rolnego i nie pozostawały w "związku funkcjonalnym" z częścią gospodarczą nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest również krytycznej analizy zeznań świadków, na które powoływał się Wojewoda. Ponadto z treści decyzji organu I instancji wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania jest działka nr [...] o powierzchni 14,85 ha, która obecnie została podzielona na szereg innych działek ewidencyjnych, które posiadają różny charakter. Niewątpliwie oznacza to, ze organ I instancji musi dokonać analizy obecnego stanu ewidencyjnego dawnej działki nr [...], w celu jednoznacznego oznaczenia przedmiotu postępowania i możliwości podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego. W tej sytuacji nie budzą zastrzeżeń Sądu zalecenia organu odwoławczego, zgodnie z którymi ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ma uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy, na podstawie którego można będzie jednoznacznie ustalić istniejące w dniu wejścia w życie omawianego dekretu oraz obecne oznaczenie geodezyjne, powierzchnię, granice oraz sposób wykorzystania poszczególnych działek ewidencyjnych (jak na rozprawie wyjaśnił pełnomocnik organu) wchodzących w skład obszaru objętego wnioskiem, w kontekście reformy rolnej. Pomocne w tym zakresie może być: zlecenie wykonania przez uprawnionego geodetę np. mapy synchronizacyjnej, wydanie opinii geodezyjno-prawnej uwzględniającej odpowiednie mapy historyczne (np. plan parku z legendą, plan gruntów folwarku) na aktualnej mapie ewidencji gruntów; aktualna mapa ewidencyjna, czy też dokumentacja archiwalna ze zbiorów Archiwum Państwowego w [...] Zasadne jest także zalecenie organu II instancji dotyczące rozważenia przez Wojewodę konieczności powołania w sprawie dodatkowych świadków (np. W. P. oraz wnioskodawców) na okoliczność istnienia funkcjonalnych powiązań parku w [...] z pozostałą częścią stanowiącą gospodarstwo rolne. Dodatkowo przypomnieć należy, że co prawda zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu, jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie w zakresie zawartego w złożonym wniosku tzw. żądania "ewentualnego", to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Niedopuszczalna jest również samowolna zmiana przez organ administracji publicznej żądania wyraźnie i jednoznacznie sprecyzowanego przez stronę. Stosownie do treści art. 61 § 1 oraz art. 63 § 2 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, z. 2-3, poz. 47). Oznacza to, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie to wnioskodawcy, w szczególności reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, mają obowiązek jednoznacznie określić zakres swojego wniosku, czyli wyjaśnić, które działki ewidencyjne w ich ocenie nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ta kwestia nie leży w zakresie dowolnego uznania organu rozpatrującego wniosek. Zakres prowadzonego postępowania jest bowiem bezpośrednio uzależniony od zakresu przedmiotowego złożonego wniosku. Odnosząc się jeszcze do zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez Ministra przepisów postępowania administracyjnego wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 10 kpa poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji jest zasadny, jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji ze względu na fakt, że przed organem odwoławczym nie było prowadzone postępowanie dowodowe, o istnieniu którego nie wiedziałyby strony postępowania. Cały materiał dowodowy został zebrany w postępowaniu przed organem I instancji i, jak wynika z akt sprawy, strony miały możliwość się z nim zapoznać, i wypowiedzieć na ten temat przed wydaniem decyzji. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa poprzez nieoznaczenie stron postępowania w zaskarżonej decyzji uznać należy za niezasadny, ponieważ zaskarżona decyzja została skierowana do stron postępowania, które wymienione zostały na końcu decyzji (po słowach "Otrzymują:"). Zarzut naruszenia art. 12 i art. 35 kpa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania nie może być oceniany w tym postępowaniu, które nie jest wszczęte skargą na przewlekłość organu. Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9 i art. 10 kpa poprzez brak podania w treści decyzji adresu organu, który ją wydał, co stanowi w ocenie skarżącego istotny element pouczenia. Elementy, które musi zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 kpa. Wśród zapisanych tam wymagań nie ma wymogu podania adresu organu, który wydał decyzję. Zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 kpa poprzez powołanie się w decyzji na art. 8 kpa w jego niewłaściwym brzmieniu, co budzi wątpliwości strony co do tego, czy decyzja została wydana zgodnie z zasadą praworządności, także nie jest zasadny. Faktycznie w uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji omawiając zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, wyprowadzaną w systemie prawa administracyjnego z treści art. 8 kpa, przytoczył sformułowanie tej zasady szersze, niż użyte w aktualnym brzmieniu tego artykułu. Jednakże nie sposób uznać, że wspomnienie przez organ o świadomości i kulturze prawnej obywateli prowadziło do prowadzenia postępowania wbrew przepisom prawa lub z naruszeniem zasady praworządności, tym bardziej, że zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 8 kpa, organ odwoławczy nie wskazywał na kwestie świadomości i kultury prawnej. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd orzekający uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r., którą na podstawie art. 138 § 2 kpa organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 19 listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jest zgodna z prawem i nie narusza art. 138 § 2 kpa, jak również pozostałych wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej. Brak również podstaw do uznania, że w toku prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania naruszone zostały przepisy prawa materialnego powołane w skardze. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.