I SA/Wa 1378/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania P. P., decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], o odmowie przyznania P. P. pomocy w formie zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. P. P. wystąpiła o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówił przyznania P. P. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Ośrodek Pomocy Społecznej powiadomił zainteresowaną o konieczności przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, którego termin wyznaczył na dzień [...] kwietnia 2016 r. W wyznaczonym dniu pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania wnioskodawczyni w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jednakże pełnomocnik P. P. – jej matka J. P. uniemożliwiła bezpośredni kontakt z zainteresowaną i nie wpuściła pracowników socjalnych do lokalu. Przy czym pełnomocnik strony została przez pracowników socjalnych poinformowana, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Zarówno wnioskodawczyni jak i jej pełnomocnik oświadczyły, iż nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, ponieważ uważają, że aktualny jest wywiad przeprowadzony w dniu [...] lutego 2016 r. Prezydent [...] podniósł, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni mieszka z matką, jednak prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z zasiłku okresowego w wysokości [...] zł. W Sądzie nadal toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności wnioskodawczyni. Organ wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonej osoby oraz formułuje wnioski dotyczące pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia. Zatem wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym dowodem w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, a uniemożliwienie organowi przeprowadzenia takiego wywiadu jest w istocie jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej u.p.s.). Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się bowiem w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej (art. 107 ust. 1 u.p.s.). Jednocześnie zgodnie z art. 107 ust. 4 u.p.s. w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także, gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie sporządza się aktualizację wywiadu. Stosownie do art. 106 ust. 4 decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wobec czego organ I instancji podkreślił, że wywiad środowiskowy stanowi obligatoryjny dowód w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, a niewyrażenie zgody na jego przeprowadzenie stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 197 ust. 4a u.p.s.). Od decyzji Prezydenta P. P. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], kwestionując prawidłowość decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r., wskazując, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie budzi zastrzeżeń formalno - prawnych. Kolegium wskazało, iż zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie działań wnioskodawców dla poprawy trudnej sytuacji, w jakiej się znajdują, co wynika z treści art. 3 u.p.s. Kolegium podkreśliło, że ustalenie sytuacji majątkowej i rodzinnej winno nastąpić w trakcie środowiskowego wywiadu rodzinnego, ponadto osoby ubiegające się o wsparcie z pomocy społecznej mają obowiązek złożenia oświadczenia o osiąganych dochodach. Organ odwoławczy podniósł, iż z materiału dowodowego sprawy wynika, że Ośrodek Pomocy Społecznej powiadomił wnioskodawczynię o konieczności aktualizacji wywiadu środowiskowego i wyznaczył termin jego przeprowadzenia na dzień [...] kwietnia 2016 r. Tymczasem pełnomocnik wnioskodawczyni nie wpuściła pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej do lokalu, oświadczając, że zarówno ona jak i wnioskodawczyni nie wyrażają zgody na przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Wobec powyższego Kolegium zauważyło, że brak współpracy w tym zakresie z pracownikiem socjalnym uniemożliwia dokonanie ustaleń niezbędnych do podjęcia decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu trudnych sytuacji życiowych. Natomiast brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Przy czym organ podkreślił, że współdziałanie osoby to m.in. gotowość podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, gotowość skorzystania z jego rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudności w jakich się znalazła. Zatem ocena współdziałania musi obejmować także i zachowanie osoby ubiegającej się o pomoc wobec czynności organu w celu ustalenia jej rzeczywistej sytuacji życiowej, zwłaszcza, że pomoc społeczna nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo administracyjnym zgodnie, z którym w myśl art. 11 ust. 2 u.p.s. negatywna ocena postawy wnioskodawcy, wyrażająca się brakiem osobistej aktywności we współdziałaniu z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej, stanowi samodzielną podstawę do odmowy udzielenia zasiłku celowego. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Jednocześnie odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. P., wskazując na wadliwość zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Strona wniosła o uchylenie kwestionowanych orzeczeń organów administracji publicznej, zarzucając organom brak kompetencji oraz świadome i celowe, szkodliwe działanie na jej rzecz. Podniosła szereg zarzutów skierowanych do pracowników organu pomocy społecznej. Pismem z dnia 6 lutego 2017 r. skarga została uzupełniona przez pełnomocnika z urzędu dla skarżącej – radcę prawnego M. B., który zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji niewyjaśnienie jakie były możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w momencie wydawania zaskarżonych decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego; - art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji niewyjaśnienie sytuacji majątkowej, osobistej, a także zdrowotnej w oparciu o wskazania lekarskie co do stanu zdrowia skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, pomimo iż wszystkie organy administracji publicznej mają obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 41 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzyznanie specjalnego zasiłku celowego, pomimo istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku skarżącej w zakresie jej trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej. Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek celowy na zakup energii elektrycznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa. Odmowa przyznania w niniejszej sprawie zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej znajduje uzasadnienie w ustaleniach zarówno organu i instancji jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz w zebranym materiale dowodowym. Organy administracji nie przekroczyły przy tym uznania administracyjnego właściwie uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, co znalazło wyraz w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku celowego był brak współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Postawa skarżącej uniemożliwiła bowiem pracownikom socjalnym przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku zgłoszenia wniosku o zasiłek celowy, konieczne jest ustalenie sytuacji życiowej osoby, która się o to świadczenie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad ten, w myśl art. 107 ust. 1, ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe i sporządzany jest na urzędowym formularzu. Oczywistym jest zatem, że sporządzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji wymaga współdziałania osoby z organem pomocowym. Ponadto zgodnie z art. 107 ust. 4 u.p.s. zdanie pierwsze, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. Złożenie zatem przez skarżącą kolejnego wniosku o pomoc społeczną obligowało organ pomocy społecznej do zaktualizowania wywiadu środowiskowego z dnia [...] lutego 2016 r. Z materiału dowodowego wynika, że po wpłynięciu wniosku skarżącej pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej usiłowali przeprowadzić wywiad środowiskowy ze skarżącą. W dniu [...] kwietnia 2016 r., w wyznaczonym wcześniej terminie, o którym poinformowano skarżącą, pracownicy ośrodka udali się do miejsca zamieszkania skarżącej. Jednakże pełnomocnik P. P. – jej matka J. P. uniemożliwiła bezpośredni kontakt z wnioskodawczynią i nie wpuściła pracowników socjalnych do lokalu. Zarówno wnioskodawczyni jak i jej pełnomocnik oświadczyły, iż nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Przy czym pracownicy socjalni poinformowali ww., że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W tej sytuacji organ pomocowy prawidłowo ocenił zachowanie skarżącej jako brak współdziałania z organem w ustaleniu jej sytuacji życiowej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się bowiem po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 u.p.s.). Przy czym zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jednocześnie sposób przeprowadzenia wywiadu rodzinnego regulują przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.). W myśl przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Przeprowadzając wywiad pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Ustalenia wywiadu stanowią następnie dla pracownika socjalnego podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny. Wobec czego organ pouczył skarżącą o konieczności przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, pod rygorem odmowy wnioskowanej pomocy, i poinformował wcześniej skarżącą o terminie jego przeprowadzenia – zatem podejmował działania ze szczególną starannością. Mimo tego skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Takie działanie skarżącej (już samo w sobie) jest wystarczającą przesłanką do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy (art. 11 u.p.s.). Należy bowiem podkreślić, że pomoc społeczna ma charakter uzupełniający i pomocniczy. Zakres tej pomocy uzależniony jest zatem od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Przepisy u.p.s. wyraźnie nakładają obowiązek współudziału osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne. W przeciwnym bowiem przypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń. Tymczasem środki na pomoc społeczną pochodzą z funduszy publicznych, dlatego należy nimi dysponować efektywnie, co zakłada konieczność posiadania przez organy pomocy społecznej realnej wiedzy zarówno odnośnie do sytuacji finansowej wnioskodawców, w tym zakresu ich niezaspokojonych potrzeb, jak i sposobu wykorzystywania tych środków przez beneficjentów udzielonej pomocy (art. 11 ust. 1 u.p.s.). Zatem, w myśl art. 11 ust. 2 u.p.s., negatywna ocena postawy wnioskodawczyni, wyrażająca się brakiem osobistej aktywności we współdziałaniu z organami pomocy społecznej (poprzez brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego) - stanowi samodzielną podstawę do odmowy udzielenia zasiłku celowego. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.07.2008 r. o sygn. akt I OSK1424/07, niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z dnia 23.09.2008 r. sygn. akt I OSK 1513/07, LEX nr 489092; wyrok NSA w Warszawie z dnia 02.10.2008 r. sygn. akt I OSK 37/08, LEX nr 510466). Dlatego też - z uwagi na treść art. 4 u.p.s. nakazującego osobom ubiegającym się o pomoc ze środków społecznych współdziałanie z Ośrodkiem Pomocy Społecznej - organy stwierdziwszy brak współdziałania P. P. poprzez niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a tym samym niemożność ustalenia, czy potrzeba wyszczególniona we wniosku stanowi rzeczywiście "niezbędną potrzebę bytową" skarżącej - zasadnie odmówiły przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. Wobec przedstawionego stanu sprawy Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Ponadto wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy – zatem nie można im postawić zarzutu dowolności w kwestii podjętego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Natomiast odnosząc się do zarzuconego w skardze naruszenia przez organ art. 41 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzyznanie specjalnego zasiłku celowego, pomimo istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku skarżącej w zakresie jej trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej należy wskazać, że zasiłek celowy specjalny może zostać przyznany tylko w wyjątkowej (nadzwyczajnej) sytuacji. Aby ustalić, czy taka sytuacja ma miejsce organ musi dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, a przede wszystkim ocenić, czy potrzeby wyszczególnione we wniosku stanowią rzeczywiście "niezbędną potrzebę bytową" – a jak wskazano uprzednio organ nie był wstanie przeprowadzić ze skarżącą wywiadu środowiskowego w celu dokładnego ustalenia jej sytuacji życiowej i zdrowotnej oraz rozpoznania w niezbędnych potrzebach strony. W związku z tym skarga P. P. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.