I SA/Wa 1384/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Przemysław Żmich Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku Z.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lutego 1956 r. nr [...] wydanego w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że poprzednimi właścicielami nieruchomości objętej działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy byli J. i W. małżonkowie S. - w równych częściach co do [...] części, J.J. co do [...] części oraz Z.K. i S.K. w równych częściach co do [...] części. Na podstawie art. 1 dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Gminy W. Objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło 19 kwietnia 1948 r., tj. w dniu opublikowania ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 10. W dniu 8 września 1948 r. pełnomocnik J.J. – G.M. - złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1956 r. odmówiło przyznania prawa własności czasowej i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Gminy W. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony na cele użyteczności publicznej. Obecnie nieruchomość nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i stanowi część działki ew. nr [...] (własność Skarbu Państwa - pod ul. [...]), część działki nr [...] i część działki nr [...], skomunalizowane decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. nr [...]. W dniu 23 kwietnia 1997 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek Z.K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] lutego 1956 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2001 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia administracyjnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tego organu z [...] listopada 2001 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 października 2003 r. (sygn. akt I SA 86/02) uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2001 r. i z [...] czerwca 2001 r., nakazując ustalenie wszystkich stron postępowania oraz zapewnienie im czynnego udziału w sprawie. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] lutego 1956 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozparzenie sprawy organ ten, decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na powyższą decyzję, wyrokiem z 23 grudnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 1353/08), uchylił obydwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że organ nie dokonał wnikliwej analizy planu zagospodarowania obowiązującego w dacie wydania orzeczenia Prezydium oraz nie wyjaśnił szczegółowo, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w planie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] sierpnia 2009 r. [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że cała przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie planistycznej "tereny przeznaczone pod kolejowe urządzenia komunikacyjne", przy czym kształt działki odpowiada linii bądź bocznicy kolejowej. Zdaniem Kolegium nie jest możliwe urządzenie na działce o podanej powierzchni bocznicy kolejowej, która nie stanowiłaby integralnej całości z całą linią lub bocznicą kolejową, a więc obiektu na wyłączny użytek właścicieli nieruchomości. Ponadto Kolegium stwierdziło, że jedynym kryterium uwzględnienia wniosku dekretowego była możliwość korzystania z gruntu zgodnie z regulacjami planu zagospodarowania. Dekret abstrahował zatem od sytuacji faktycznego wykorzystania gruntu, kładąc nacisk na jego wykorzystanie przyszłe. Przeznaczenie całej działki gruntu pod kolejowe urządzenia komunikacyjne nie da się, w ocenie Kolegium, pogodzić z możliwością jakiegokolwiek wykorzystania gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Skoro zaś przeznaczenie gruntu w planie, uniemożliwiało korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela, to kwestionowane orzeczenie Prezydium nie narusza prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją wystąpił Z.K., wskazując, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, zaś spór dotyczy samej oceny prawnej stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego uzupełnienia orzeczenia Prezydium w zakresie możliwości pogodzenia przeznaczenia gruntu z korzystaniem przez dotychczasowego właściciela dokonało dopiero Kolegium, podczas gdy już w dacie orzekania Prezydium winno dokonać ustaleń w tym zakresie, a ich zaniechanie daje możliwość domniemania, że przeznaczenie gruntu na cele użyteczności publicznej nie wykluczało możliwości przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Ponadto powołanie w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji "opracowywanego planu zagospodarowania" nie spełnia dekretowych przesłanek odmowy prawa własności czasowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpoznając sprawę stwierdziło, że podniesione przez skarżącego zarzuty co do niedopuszczalności uzupełniania postępowania wyjaśniającego przed Kolegium nie mogą odnieść skutku, gdyż w tym zakresie Kolegium związane było oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Sądu, z którego treści jednoznacznie wynika, że oceniając czy kwestionowane orzeczenie Prezydium zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, Kolegium obowiązane jest wziąć pod uwagę treść ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania i dokonać oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem nieruchomości. Zatem Kolegium uznało, że kwestionowane orzeczenie Prezydium nie narusza prawa w sposób rażący. Kolegium, powołując się na ugruntowane stanowisko w orzecznictwie oraz wskazując na treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa podało, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji tylko wówczas, gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, a zatem nie może być interpretowany rozszerzająco. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia, aby kwestionowane orzeczenie Prezydium było w sposób niewątpliwy obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażącym naruszeniem prawa mającym charakter oczywisty, wynikający już z prostego zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu. Kolegium podniosło, że wbrew zarzutom skarżącego, w treści orzeczenia Prezydium brak jest powołania się na "opracowywany" plan zagospodarowania przestrzennego. Kolegium powołując się na wytyczne Sądu wskazało, że cała nieruchomość przeznaczona była na cele użyteczności publicznej - pod kolejowe urządzenia komunikacyjne, co wyłączało możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem nieruchomości zgodnie z planem. Ustalenia te, w ocenie organu nadzoru, w pełni uzasadniają stwierdzenie, że kwestionowane orzeczenie Prezydium nie naruszało prawa w sposób rażący i oczywisty. Kolegium wskazało, że odmienny jest zakres jego kognicji w sprawach dekretowych w postępowaniu zwyczajnym, a inny w postępowaniu nadzorczym. Podkreśliło, że podnoszone przez skarżącego argumenty oraz powołane orzeczenia dotyczące wykluczenia co do zasady niedopuszczalności przyznania prawa własności czasowej w przypadku przeznaczenia gruntu na cele użyteczności publicznej mogłyby podlegać ocenie w postępowaniu zwyczajnym, nie mogą natomiast odnieść skutku w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. W ocenie Kolegium, dokonane przez nie ustalenia, w pełni uzasadniają stanowisko, że odmowa przyznania prawa własności czasowej ze względu na przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.S. i S.K., zarzucając: - naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., poprzez jego błędną wykładnię; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności orzeczenia obarczonego wadą prawną, która to wada uniemożliwia jego prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym; - obrazę przepisów postępowania art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] sierpnia 2009 r. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarga S.K. została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 18 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2011 r. w sprawie I SA/Wa 391/10 oddalił skargę. Sąd stwierdził, że organ nadzoru uwzględnił wskazania zawarte w wyroku z 23 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1353/08. Sąd przyjął, że organ prawidłowo, w oparciu o zebrane w sprawie dowody, ustalił, że cała nieruchomości nr hip. [...] znajdowała się w strefie planistycznej "tereny przeznaczone pod kolejowe urządzenia komunikacyjne". Stwierdził, że wbrew stanowisku skargi orzeczenie administracyjne nie powołuje się na plan "opracowywany". Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym, wobec czego konieczne było wyłącznie poczynienie ustaleń i przedstawienie stanowiska co do rażącego naruszenia art. 1, 7 i 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, stanowiących podstawę materialnoprawną orzeczenia z [...] lutego 1956 r. W postępowaniu tym organ nie ustosunkowuje się do wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a jedynie ustala, czy badane orzeczenie dotknięte jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. W końcowych wywodach uzasadnienia wyroku Sąd wskazując na niezasadność zarzutów skargi, stwierdził jednocześnie, że w toku postępowania sądowego zostały także ujawnione inne okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Na skutek skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2012 r. w sprawie I OSK 746/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonych decyzji w sposób niepełny, gdyż ocenił zarzuty skargi jako nietrafne, a następnie stwierdził, że ,,ujawniono inne okoliczności które uzasadniałyby uwzględnienie skargi". Sąd I instancji nie wskazał jednak, o jakie okoliczności chodzi oraz z jakich powodów winny one prowadzić do uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że istnieje sprzeczność pomiędzy sentencją wyroku, przyjętą podstawą prawną i jej wyjaśnieniem. Oznacza to, że kontrola przeprowadzona przez Sąd I instancji narusza przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy ustrojowej z 25 lipca 2002 r., jak i art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz 151 ppsa. Z uwagi na procesowy charakter naruszenia prawa Sąd odwoławczy nie dokonał oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lutego 1956 r. wydanego w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. W tym postępowaniu obowiązkiem organu było zbadanie, czy kontrolowane orzeczenie nie było dotknięte jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu nadzorczym organ nie ustosunkowuje się do wniosku o przyznanie prawa własności czasowe, albowiem może to nastąpić jedynie w postępowaniu zwykłym. Prawidłowo wskazał organ nadzoru, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2) kpa, należy rozumieć naruszenie wyraźne, nie budzące wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego – w niniejszej sprawie są to przepisy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a w szczególności art. 1, 7 i 8 dekretu. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi w sposób nie budzący wątpliwości do wniosku, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 kpa (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2) in fine kpa. Stąd ocena postępowania dowodowego, także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r., I OSK 1472/09, niepubl.). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie z [...] lutego 1956 r. nie jest dotknięte wadami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa. Kolegium zastosowało się do treści przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2012 r., poz. 270 – dalej "ppsa"), uwzględniając wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 grudnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 1353/08). Organ nadzoru prawidłowo ustalił, że cała nieruchomości nr hip. [...] znajdowała się w strefie planistycznej "tereny przeznaczone pod kolejowe urządzenia komunikacyjne". Ustalenia w tym zakresie organ poczynił na podstawie dokumentów przekazanych przy piśmie Urzędu Miasta W. [...] z 26 czerwca 2009 r., tj. wydruku z mapy z zaznaczonymi granicami dawnej działki nr hip. [...], kopii planu miejscowego nr [...] Biura Odbudowy [...] z naniesionymi granicami dawnej działki, informacji z ewidencji gruntów. Prawidłowo Kolegium oceniło, że wykorzystanie gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dałoby się pogodzić z ustalonym przeznaczeniem gruntu zgodnie z obowiązującym planem, a nie jak podnosili skarżący, planem "opracowywanym". W dacie wydania orzeczenia z [...] lutego 1956 r. obowiązywał plan miejscowy nr [...] Biura Odbudowy [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady W. z [...] marca 1945 r., opublikowany [...] marca 1945 r. w Monitorze Polskim Nr [...]. Uchwalenie tego planu i jego obowiązywanie miało umocowanie prawne w przepisach ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy ( Dz. U. Nr 52 poz. 268 ) i rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycyj na tym obszarze (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Na podstawie art. 1 ustawy utworzono Naczelną Radę Odbudowy W., która ustalała zasady, programy i projekty odbudowy stolicy, koordynowała pracę nad odbudową ( art. 2 ustawy). Zgodnie z art. 6 ustawy prace, dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planowania gospodarczego na obszarze W. i [...] Zespołu Miejskiego, wykonywało Biuro Odbudowy [...], podległe Ministrowi Odbudowy. Natomiast art. 9 ustawy stanowił, że plany zagospodarowania przestrzennego W. i [...] Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy W., uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Na podstawie art. 13 ustawy zostało wydane rozporządzenie z 11 grudnia 1947 r., które w § 8 stanowiło, że plan regionalny uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. o uchwaleniu planu. Plan nr [...] (dotyczący przedmiotowej nieruchomości) ogłoszony został w Monitorze Polskim z [...] marca 1949 r. Nr [...] poz. [...]. Zarówno powołana wyżej ustawa jak i rozporządzenie obowiązywały w dacie wydania kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia administracyjnego. Ustawa utraciła moc 31 grudnia 1964 r., a rozporządzenie 14 sierpnia 1961 r. Obowiązywał w dacie orzekania także plan. Zgodnie z planem nr [...] teren dawnej nieruchomości nr hip [...] przeznaczony był pod kolejowe urządzenia komunikacyjne. Oznacza to, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Nie ma przy tym znaczenia kwestia ówczesnego, późniejszego oraz obecnego sposobu wykorzystywania nieruchomości, gdyż przepis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego odnosił się do planu obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności stwierdzić należy, że prawidłowo organ nadzoru uznał, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. nie jest dotknięte wadami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa, co czyni niezasadnymi zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez Kolegium przepisu art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 156 § 2 kpa. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 4 kpa. Organ prawidłowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy w zakresie koniecznym do oceny legalności kontrolowanej decyzji, prowadził postępowanie nadzorcze w sposób nie naruszający obiektywnie zaufania stron do władzy publicznej, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Jednocześnie organ nie powoływał się na fakty powszechne znane oraz fakty znane organowi z urzędu, które nie wymagają dowodu. Wobec tego niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 77 § 4 kpa. Z przyczyn wyżej omówionych, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Podsumowując Sąd stwierdza, iż zarzuty skarżącego nie były trafne. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.