I SA/Wa 1384/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. G. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] , uchylił decyzję Wojewody[...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę [...] nieruchomości położonej w [...] , oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow [...] m2, zajętej pod część ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju została wydana w następującym stanie sprawy: Na wniosek A. K. z [...] września 2006 r. wszczęte zostało przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie potwierdzenie nabycia przez gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), położonej w [...] nieruchomości, oznaczonej na mapie sytuacyjnej pasa zajętego pod drogi gminne jako działka nr [...] z obrębu [...] pow. [...] m2 (wydzielona z działki nr [...] , która z kolei powstała z podziału działki nr [...]), uregulowanej obecnie w [...] , jako zajętej pod drogę publiczną (gminną) ul. [...]. Współwłaścicielami tejże nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. poza A. K. byli: G. S., D. G., B. K. i J. K., co potwierdza treść prowadzonej dla niej wówczas księgi wieczystej nr [...]. Obecnie właścicielem nieruchomości jest [...] na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...] zatwierdzającej na wniosek współwłaścicieli projekt podziału nieruchomości (działki nr [...]). Ulica [...] w oparciu o uchwałę Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. urz. Woj. [...] Nr [...] , poz. [...] ) zaliczona została do kategorii drogi lokalnej miejskiej, która z dniem 1 stycznia 1999 r., stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...), stała się drogą gminną. Decyzją z [...] lutego 2019 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności ww. nieruchomości, oceniając, że w sprawie nie zostało wykazane w sposób wystarczający publicznoprawne nią władnie na dzień 31 grudnia 1998 r., co stanowiło jedną z trzech przesłanek, określonych w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...), warunkujących jej przejęcie. W następstwie rozpoznania odwołania od tej decyzji, wniesionego przez Prezydenta [...] , Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] maja 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji wskazywał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; była zajęta pod drogę publiczną; pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. W aspekcie dwóch pierwszych przesłanek zauważał, że zostały one spełnione. Nieruchomość stanowiła bowiem własność osób fizycznych, co znajduje potwierdzenie w treści księgi wieczystej. Zajęcie jej drogą publiczną (który to status drogi wynikał z uchwały nr [...] Rady Narodowej [...] ), potwierdzała natomiast mapa sytuacyjna przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2017 r. pod nr [...] , wraz z protokołem spisanym w tym samym dniu, na której geodeta uprawniony przedstawił granice podziału nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister wywodził przy tym, że mapa ta stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. Odnosząc się natomiast do ostatniej, zakwestionowanej przez Wojewodę przesłanki dotyczącej publicznoprawnego władania nieruchomością, Minister w pierwszej kolejności wyjaśnił, że owo władanie to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci). Do spełnienia tej przesłanki nie jest zaś konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. W tym kontekście zauważał, że z pisma Urzędu [...] Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2018 r. znak [...] wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. ulica [...] posiadała nawierzchnię gruntową i wyposażona była w gazociąg i napowietrzną linie energetyczną wraz z oświetleniem ulicznym. Wskazano w nim także, że władanie przedmiotowym gruntem polegało na: modernizacji i konserwacji oświetlenia ulicznego, okresowej konserwacji nawierzchni ulicy oraz pracach w zakresie letniego i zimowego utrzymania nawierzchni drogi oraz, że w brak jest archiwalnej dokumentacji w tym zakresie. Przeczyli temu natomiast A.K. i G. S. w oświadczeniach z [...] czerwca 2018 r., gdzie wskazywali, że nieruchomość do 2003 r. (kiedy ułożono na ulicy płyty [...]) nie była we władaniu jakiegokolwiek podmiotu publicznego. Wobec zatem sprzecznych oświadczeń właścicieli nieruchomości i zarządcy drogi, na podstawie których nie można ustalić czy wykonywano władztwo publicznoprawne przez jednostkę samorządu terytorialnego na spornym fragmencie gruntu, stanął na stanowisku, że Wojewoda powinien rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem przynajmniej zarządcy drogi publicznej, właścicielem spornej działki oraz właścicielami nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...]. Nie jest on bowiem zwolniony przez przepis art. 73 ustawy z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stosownie do przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. Skoro więc Urząd [...] w Dzielnicy [...] w piśmie z [...] stycznia 2019 r. stwierdził, że nie posiada dokumentów, za pomocą których można wykazać przesłankę władztwa publicznoprawnego na dzień 31 grudnia 1998 r., wówczas organ wojewódzki powinien sięgnąć po inne środki dowodowe. Takimi mogą być w tym przypadku dowody z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prac prowadzonych na nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a także dowód z przesłuchania właścicieli nieruchomości sąsiednich. Tymczasem organ pierwszej instancji postawił się, zdaniem Ministra, w sytuacji podmiotu, który w postępowaniu nie ma obowiązku zbierać żadnych materiałów dowodowych i wydaje decyzje tylko w oparciu o dowody dostarczone przez stronę. Takie zaś stanowisko stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Konkludując te rozważania stwierdził, że wobec naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego czy w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomość było sprawowane władztwo publicznoprawne. Od decyzji tej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. G., zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. - poprzez niepoinformowanie stron o toczącym się postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody[...] z [...] lutego 2019 r; 2. art. 9 k.p.a. - poprzez niepoinformowanie stron o toczącym się postępowaniu odwoławczym - tj. niepoinformowanie stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 3. art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez niedoręczenie odwołania Prezydenta [...] od ww. decyzji Wojewody [...] - tj. uniemożliwienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia im się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 4. art. 131 k.p.a. - poprzez niedoręczenie odwołania Prezydenta [...] od ww. decyzji Wojewody [...] - tj. uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do materiału zebranego w sprawie, brak informacji stron o zaskarżeniu tej decyzji; 5.art. 136 KPA - poprzez uniemożliwienie stronom przeprowadzenie dowodów. Przywołując m.in. pogląd prawny wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 9 lipca 2010 r. II SA/Kr 524/10, skarżąca wywodziła, że sama informacja o wniesieniu dowołania nie czyni zadość art. 10 § 1 k.p.a. A organ powinien do takiego zawiadomienia dołączyć odpis odwołania, albo wyznaczyć stronie termin do zapoznania się z nim. Niewykonanie zaś tego, przy jednoczesnym braku innych czynności informacyjnych skierowanych do strony w toku postępowania odwoławczego (przed wydaniem decyzji), prowadzi zasadniczo do pozbawienia strony, bez jej winy, prawa do udziału w postępowaniu. Zwracała jednocześnie uwagę, że niedopełnienie tego obowiązku doprowadziło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia także art. 136 k.p.a., gdyż strony powziąwszy wiedzę na temat toczącego się postępowania, mogłyby udzielić wyjaśnień co do okoliczności spornych lub wnioskować o przeprowadzenie dodatkowego dowodu (wskazywanego jednocześnie przez samego Ministra Inwestycji i Rozwoju) z dodatkowych dokumentów dotyczących władztwa nad przedmiotową nieruchomością. Wobec tak sformułowanych zarzutów wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oraz utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na sprzeciw Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sprzeciw jest zasadny, gdyż Minister Inwestycji i Rozwoju wydając decyzję wykroczył poza granice wyznaczone art. 138 § 2 k.p.a. uprawniające go do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Choć nie wszystkie sformułowane w nim zarzuty okazały się trafne. Przywołany przepis w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. - miarodajnym w sprawie, ze względu na datę wszczęcie postępowania (a to w związku z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r.) - stanowił, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest w świetle powyższego przepisu dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy sytuacji gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione istotne ustalenia stanu faktycznego umożliwiające prawidłowe rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Tak sytuacja będzie więc co do zasady zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy decydując się na zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien bowiem brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale również mieć na względzie i inne przepisy procedury administracyjnej, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej czy ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r. sygn. akt. I SA/Wa 406/14, Lex nr 1595798). Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z [...] lutego 2019 r., takiego rodzaju naruszenia norm procedury administracyjnej prowadzącego do braku możliwości zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia na gruncie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwłaszcza przy uwzględnieniu zakresu kompetencji organu odwoławczego, stwierdzić nie sposób. Wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody z dokumentów umożliwiające jego rekonstrukcję, zostały już bowiem zostały pozyskane. Są to przede wszystkim protokół z czynności ustalania pasa drogowego wg stanu na 31 grudnia 1998 r z załącznikami, mapa sytuacyjna pasa zajętego pod drogi publiczne wg ww. stanu. Ponadto wyjaśnienia Kierownika Zespołu Infrastruktury dla Dzielnicy [...] Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] stycznia 2018 r., wyjaśnienia geodety uprawnionego z [...] maja 2018 r., składane w związku z zakwestionowaniem przez strony sporządzonego przezeń operatu geodezyjnego, którego elementem była wspomniana mapa. Wynika z nich przy tym, jak przyznaje sam Minister, że objęta postępowaniem nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., stanowiąc własność prywatną, zajęta była drogą publiczną (drogą lokalną miejską) - ul. [...]. A dokładniej rzecz ujmując częścią tej drogi. Jej zajętości nie kwestionował zresztą także organ wojewódzki. Wątpliwości jego budziła jedynie kwestia publicznoprawnego władania nieruchomością, gdyż w jego ocenie nie została ona wykazana w sposób wystarczający. Aczkolwiek w kontekście tego elementu stanu faktycznego zauważyć wypada, że byli właściciele w toku postępowania nie przedstawili dowodów na to by stan zagospodarowania działki, na której urządzona była droga (wówczas gruntowa) wykluczał możliwość wykonywania na niej przez zarządcę drogi publicznej przypisanych mu kompetencji w zakresie zarządu drogą (jak chociażby utrzymywanie jej przejezdności). Jedynie zaprzeczali faktowi władania nieruchomością przez podmioty publiczne. Jak natomiast trafnie zauważał Minister - władania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), nie należy utożsamiać z instytucją posiadania w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Dla jego spełnienia wystarczające jest więc by jednostka samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne, bądź podmioty, którym to zleciała, wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami i.t.p. Przy czym ze względu na upływ czasu oczywistym jest, że dokumenty źródłowe odzwierciedlające te prace mogły – jak ma to miejsce w sprawie - się nie zachować Nie ma zatem przeszkód by w tym zakresie opierać się także na wyjaśnieniach składanych przez zarządcę drogi, czy inne osoby (w tym strony) posiadających w tym zakresie stosowne informacje. Mając przy tym na uwadze, że samo podejmowanie przez właściciela nieruchomości różnego rodzaju prac pielęgnacyjnych w obrębie pasa drogowego owego władania nie wyklucza. Można wreszcie również wyprowadzać wnioski co do spełnienia przesłanki publicznoprawnego władania nieruchomością (względnie jej wykluczenia) na podstawie analizy stanu jej zagospodarowania w dni 31 grudnia 1998 r. Skoro zatem zebrany w postępowaniu poprzedzających wydanie decyzji pierowszoinstancyjnej materiał dowodowy, pozwalał na zrekonstruowanie elementów stanu faktycznego sprawy niezbędnych dla jej rozstrzygnięcia, w tym także okoliczności związanych z władaniem nieruchomością na relewantną datę, rolą Ministra było wyprowadzenie na jego bazie własnych konkluzji i subsumcji ustalonego w ten sposób stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego. Istotą postępowania odwoławczego jest wszak ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy, w tym także możliwość rozstrzygnięcie jej w sposób odmienny niż uczynił to organ pierwszej instancji (poprzez podjęcie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a nie li tylko kontrola zakwestionowanego odwołaniem orzeczenia. To zaś oznacza, że zobligowany jest on do samodzielnej oceny dowodów zgromadzonych już w aktach, a jeśli uznaje je za niewystarczające także ewentualnego przeprowadzenia w tym względzie dodatkowego postępowania dowodowego w granicach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a. W tych zaś mieści się także przeprowadzenie, o ile jest to rzeczywiście uzasadnione okolicznościami sprawy - czego na obecnym etapie Sąd nie przesądza - rozprawy administracyjnej, względnie przesłuchania świadków, które to działania Minister Inwestycji i Rozwoju zalecał obecnie Wojewodzie. Podjęcie zaś w takich uwarunkowaniach rozstrzygnięcia eliminującego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu pierwszej instancji pod pretekstem konieczności uzupełnienia materiału dowodowego na potwierdzenie okoliczności, które może zrekonstruować już na bazie dowodów zgromadzonych w aktach, względnie po samodzielnym dokonaniu przez organ odwoławczy dodatkowych czynności dowodowych, tudzież zlecenia ich realizacji organowi pierwszej instancji w trybie art. 136 k.p.a., traktować należy wyłącznie jako pretekst, mający na celu uniknięcie zajęcia w sprawie merytorycznego stanowiska. Narusza ono zatem w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy ww. przepis. Podkreślić jednocześnie należy, że podejmując niniejsze orzeczenie Sąd nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, a więc możliwości potwierdzenia przejścia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy, lub jej wykluczenia (jak orzekł organ pierwszej instancji). Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpoznawania sprzeciwu nie jest bowiem oceną przesądzającą o meritum sprawy, lecz ma wyłącznie charakter formalny. Sąd bada w takim wypadku jedynie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Z tego względu niemożliwe było uwzględnienie sformułowanego w sprzeciwie żądania przesądzenia o zasadności utrzymania w mocy decyzji organu wojewódzkiego. Za niezasadne Sąd jednocześnie uznaje zarzuty naruszenia art. 131 k.p.a., czy art. 10 § 1 k.p.a., upatrywane w braku doręczenia stronom postępowania odpisu odwołania. Żaden z nich bowiem, ani jakikolwiek inny przepis kodeksu takiego obowiązku na organ nie nakłada. Artykuł 131 k.p.a., stanowi jedynie o obowiązku zawiadomienia przez organ, który wydał decyzję o wniesieniu odwołania, a więc o samym fakcie zaskarżenia decyzji. Ten zaś obowiązek organ wojewódzki zrealizował, doręczając stronom pismo przewodnie z [...] marca 2019 r., przy którym przekazał odwołanie Ministrowi. Wymogu takiego nie można również upatrywać w ustanowionym w art. 9 k.p.a. obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela tym samym odmiennego zapatrywania na to zagadnienie wyrażonego w przywoływanym w sprzeciwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 lipca 2010 r. II SA/Kr 524/10. Organ administracji publicznej winien natomiast - stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. - przed wydanie decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. W tym aspekcie zatem zarzut naruszenia prawa skarżącej do czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania (a więc także postępowania odwoławczego) okazał się zasadny. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 § 1a ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona samodzielnej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego zgormadzonego w aktach, przy rozważeniu zasadności podjęcie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych. W aspekcie poczynionych na podstawie tych dowodów ustaleń stanu faktycznego, dokona jego subsumcji pod normę prawną z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Podjętą zaś na tej podstawie decyzję, której treści Sąd nie przesądza, uzasadni zgodnie z wymogami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a.