I SA/Wa 139/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. D., D. T., T. D., A. D. i A. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] października 2006 r., w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...]; położonej w W. przy ul. P.; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] stanowiącej działki ewidencyjne z obrębu [...] nr [...] o powierzchni [...] m2 i działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Wojewody [...] wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków działki ewidencyjne z obrębu [...] nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji podał, że nieruchomość położona w W. przy ulicy [...] o powierzchni [...] m2 i [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 stanowiąca własność Z. D. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu [...] W. [...] z dnia [...] września 1976 roku. Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1973 roku i Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 roku wydanymi przez Urząd Miasta W., Wydział Urbanistyki i Architektury przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę bazy MPO dla [...], część pod budowę bazy PKS oraz pod inne inwestycje związane z budową dzielnicy Przemysłowo Składowej [...] II. Prawo własności Z. D. do przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie aktu własności ziemi z dnia 11 sierpnia 1975 roku. Wnioskiem z dnia 24 listopada 2004 roku A. D., T. D., D. T., A. D., A. T., J. D., S. D. wystąpili o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m2. Przed podziałem powierzchnia działki [...] z obrębu [...] wynosiła [...] m2. Spadkobiercami ustawowymi Z. D. są: syn S. D. w ½ części i wnuki: A. D., T. D., D. M. K. obecnie nosząca nazwisko T. w 1/6 części każde z nich – postanowienie Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] stycznia 1991 roku, sygn. akt [...]. Postanowieniem w/w Sądu z dnia [...] stycznia 2005 roku w sprawie sygn. akt [...] spadek po S. D. w drodze ustawowego porządku dziedziczenia nabyli: żona A. D. i dzieci: A. T., S. D., J. D. w ¼ części każde z nich. Organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art.137 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Podał, iż wywłaszczona nieruchomość o pow. [...] m2 stanowiąca własność Skarbu Państwa odpowiada obecnej działce [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, wszystkie działki z obrębu [...]. Przed podziałem pow. działki Nr [...] wynosiła [...] m2. Oględziny przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone w dniu 8 lipca 2005 roku wykazały, że stanowi ona: – grunt znajdujący się częściowo w ogrodzeniu posesji prywatnej i stanowiący zadbany teren porośnięty krzewami ozdobnymi – działka nr [...] i [...]; – asfaltową ulicę [...] – działka nr [...]; – grunt niezabudowany, porośnięty krzewami samosiejkami, teren zaniedbany – działka nr [...]. Brak jest pozwoleń na budowę wydawanych na teren działki [...] z obrębu [...] przy ulicy [...], a teren niniejszej działki znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...] – pisma Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta [...] z dnia 24 stycznia 2006 roku i z 23 stycznia 1998 roku. Budowę ulicy zrealizowano. Nieruchomość objęta wnioskiem wchodząca w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...] i [...] usytuowana jest w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne własność samorządu, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościowa dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Nadto organ przywołał treść przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i podniósł, iż z art. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Tak więc drogi publiczne zaliczone zostały do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ugn prowadziłaby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obecnym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2 ustawy o drogach w w drodze wywłaszczenia, gdyż zarówno w judykaturze jak i nauce prawa administracyjnego istnieje jednolity pogląd o niedopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany / wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01; ONSA 2004/2/72/. Bezsporne jest, iż budowa ulicy [...] była w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu celem publicznym. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta W. złożył A. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i podnosząc, że pod względem formalnym ulica [...] nie została zrealizowana bowiem budowa drogi wymaga pozwolenia na budowę a z pisma Delegatury Biura Naczelnego Architekta W. [...] z dnia 24 stycznia 2006 roku wynika, że brak jest pozwoleń na budowę na tym terenie. W dniu [...] września 1981 roku została wydana jedynie decyzja o pozwoleniu na budowę tymczasowej ulicy [...] a informację, iż jest to jedyna decyzja dotycząca realizacji na tym terenie potwierdza pisma ZDM z dnia 10 lipca 2003 roku znajdujące się w aktach sprawy prowadzonej przez Prezydenta W. na wniosek byłych właścicieli sąsiedniej działki nr [...]. Decyzja ta została wydana z koniecznością zachowania warunku rozbiórki ulicy tymczasowej w przypadku realizacji ulicy docelowej. Na terenie tych działek nie został zrealizowany cel wywłaszczenia ani żadna inwestycja która mogła być celem wywłaszczenia a naniesienie asfaltowej nawierzchni, które by można uznać za urządzenie ulicy stanowi samowolę budowlaną. Nadto jak wynika z przeprowadzonych oględzin część nieruchomości stanowi grunt niezabudowany, porośnięty krzewami samosiejkami – a więc nie stanowi części ulicy. W dniu 31 grudnia 1998 roku ulica [...] nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W., decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 29 maja 2003 roku w sprawie II SA/Gd 1206/01 o niedopuszczalności orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów ustawy wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, umowie sprzedaży nieruchomości, lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Z 2000 r, Nr 71, poz. 838 ze zm.). Wobec powyższego mając na uwadze fakt zajęcia działek nr 5/3 i 5/4 pod drogę publiczną należy zdaniem organu odwoławczego stwierdzić, że nie ma możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: A. D., D. T., T. D., A. D., A. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. o odmowie zwrotu. W skardze podniesiono, że w identycznej sprawie dotyczącej przyległych działek w stosunku do których Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję o odmowie zwrotu WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem w sprawie I SA/Wa 1165/07 uchylił obie zaskarżone decyzje. Nadto skarżący podnieśli fakt naruszenia przepisów kpa przez Wojewodę [...] rozpatrującego odwołanie przez okres 12 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest częściowo uzasadniona. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż w dacie wydania decyzji przez Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 roku odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości działka oznaczona numerem [...] stanowiła jezdnię asfaltową stanowiąca ulicę [...]. Okoliczność tą potwierdzają ustalenia poczynione podczas oględzin działki numer [...] wyznaczonych na dzień 8 lipca 2005 roku oraz mapa sytuacyjna części nieruchomości z projektowanym podziałem, [...], obręb [...] wpisana do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 27 lutego 2006 roku nr ewidencyjny [...] (k. 113 akt administracyjnych). O zaliczeniu ulicy [...] do kategorii drogi powiatowej świadczy uchwała Rady Powiatu W. Nr XLVIII/568/02 z dnia 28 sierpnia 2002 roku w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze W. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 roku, nr 64, poz. 1623 ze zmianami). W tej sytuacji prawidłowe jest twierdzenie organów obu instancji, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców Z. D. Z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2004 r.,, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty – o czym przesądza zwrot " w szczególności" - to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Z art. 2a i art. 4 pkt 5 tej ustawy wynika, że drogi powiatowe stanowią własność powiatu a częścią drogi jest jezdnia przeznaczona do ruchu pojazdów. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi – Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego. Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z 13 października 2006 roku, sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Konsekwencją powyższego jest uznanie, iż zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust.3 ugn prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Artykuł 229 ugn stanowi, że roszczenie o jakim mowa w jej art. 136 ust. 3 nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, które to prawo ujawnione zostało w księdze wieczystej. Ustawodawca dopuszcza więc wyjątki od zasady zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia i w tej sytuacji nie ma przeszkód by uznać, że ograniczenie dopuszczalności obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest nie mniej istotną przeszkodą niż cytowane wyżej prawo użytkowania wieczystego ujawnionego w księdze wieczystej. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę w tym zakresie. Sąd uznał natomiast za zasadne uwzględnienie skargi w części dotyczącej decyzji organów obu instancji co do działki nr [...]. Nie można przede wszystkim zgodzić się z Wojewodą [...], że obszar gruntu położony w liniach rozgraniczających ulicy [...] może być uznany za zajęty pod drogę publiczną a w konsekwencji wyłączony z obrotu. Uszło uwadze organu, że definicja linii rozgraniczających teren inwestycji drogowych odnosi się do terenu przeznaczonego nie pod drogę lecz pod pas drogowy – paragraf 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać drogi publiczne oraz ich usytuowanie – Dz. U. Nr 43, poz. 430, a więc do obszaru znacznie większego którego jednym z elementów jest droga. Zatem samo zajęcie nieruchomości pod pas drogowy nie powoduje wyjęcia nieruchomości z obrotu prawnego na podstawie art. 2a ustawy o drogach publicznych. Podstawą ustalenia Prezydenta W., że działka nr [...] leży w liniach rozgraniczających ulicy [...], a w konsekwencji odmowy zwrotu nieruchomości co do działki nr [...] było pismo z 23 stycznia 1998 roku Delegatury Biura Głównego Architekta Miasta Urzędu W. [...] informujące, iż teren działki [...] z obrębu [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Pismo na którym organ oparł swe rozstrzygnięcie jest nieprecyzyjne, ponieważ dotyczy ono działki nr [...], a nie stanowiącej przedmiot sprawy niniejszej działki nr [...], wydzielonej z tej pierwszej. Fakt usytuowania działek o nr [...] powstałych z podziału działki [...] w w/w liniach rozgraniczających nie był przeszkodą do orzeczenia o ich zwrocie decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2006 roku Prezydenta W., co jest oczywistą niekonsekwencją organu. W aktach sprawy brak jest decyzji w oparciu o która organ przyjął, iż przedmiotowa działka leży w liniach rozgraniczających ulicy [...] a więc i możliwości oceny czy pozostawała ona w dacie wydawania decyzji odmownej w obrocie prawnym. Aby odmówić zwrotu nieruchomości organ musi wykazać brak zbędności wynikający z obu przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 ugn. Takich ustaleń decyzje organów obu instancji nie zawierają. Z oględzin przeprowadzonych na nieruchomości wynika jedynie, że teren obejmujący działkę [...] jest zaniedbany, stanowi zieleń nieurządzoną, składowisko starych płyt. Z ostatniego akapitu protokołu oględzin wynika zaś, iż teren ten nie jest wykorzystany przez inwestora pod drogę i cel wywłaszczenia na tych częściach nie został zrealizowany. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego to jest art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 kpa w związku z art. 137 ugn, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie jak w pkt 1 i 3 wyroku wydano na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami).