I SA/Wa 1390/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Anna Wesołowska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. G., J. D., M. G., K. P., E. G., T. O. i E. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosków: Z. G., E. G., J. D., M. G., K. P., E. G. i T. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] czerwca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] października 1974 r., nr [...] Naczelnik Gminy w B. orzekł o przejęciu na własność Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi B., gm. B., powiat [...], stanowiącego własność S. G. Wnioskami z 2 grudnia 2016 r. następcy prawni S. G., reprezentowani przez Z. G. wystąpili o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z [...] października 1974 r., wskazując, że kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów warunkujących przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Pismem z 15 czerwca 2017 r. wnioskodawcy wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2017 r. Podnieśli, że decyzja Naczelnika Gminy w B. wydana została z naruszeniem prawa, bowiem przed jej wydaniem organ nie wystąpił do zstępnych rolnika o wyrażenie zgody na przekazanie gospodarstwa na Skarb Państwa. Ponadto, w ocenie wnioskodawców, brak było podstaw do przejęcia gospodarstwa ich ojca, które cechowało się wysokim poziomem produkcji. Podnieśli także, że ojciec występując z wnioskiem o przejęcie gruntu na Skarb Państwa działał pod presją ówczesnych władz. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że oceniając zgodność z prawem decyzji Naczelnika Gminy w B. z [...] października 1974 r. należy mieć na względzie, że stwierdzenie jej nieważności mogłoby nastąpić w przypadku dostrzeżenia w decyzji jednej z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, a w szczególności wadę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Minister podniósł, że decyzja Naczelnika Gminy w B. wydana została m.in. na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Z przepisu tego wynika, że Państwo przejmowało na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli rolnik: 1) złożył wniosek o przejęcie; 2) przekazał wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych oraz 3) osiągnął wiek 65 lat mężczyzna, 60 lat kobieta albo zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin Badając pierwszą przesłankę Minister zauważył, że w aktach sprawy znajduje się wniosek S. i J. G. z 15 czerwca 1974 r. skierowany do Powiatowej Rady Narodowej w [...]. We wniosku tym właściciele wyrazili wolę przekazania posiadanego przez nich gospodarstwa na własność Państwa. Swoje działania uzasadnili podeszłym wiekiem i brakiem siły do dalszej pracy na gospodarstwie. Przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo, na podstawie art. 9 ustawy z 29 maja 1974 r., nastąpiło zatem na wyraźny i uzasadniony wniosek jego współwłaścicieli. Wobec czego spełniony został pierwszy z warunków niezbędny do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa. Odnosząc się do drugiej przesłanki organ nadzoru wskazał, że przekazaniu podlegało całe gospodarstwo S. G., tj. grunt o powierzchni [...] ha (odpis księgi wieczystej Kw nr [...] z [...] maja 1974 r.) Spełniona została również trzecia przesłanka, bowiem S. G. (ur. [...] 1908 r.) na dzień wydania decyzji miał skończone [...] lat, a J. G. (ur. [...] 1914 r.) miała wówczas ukończone [...] lat. Właściciele osiągnęli zatem określony ustawowo wiek uprawniający ich do przekazania gospodarstwa Państwu. W ocenie Ministra spełnione zostały wszystkie trzy przesłanki warunkujące przekazanie gospodarstwa rolnego w zamian za rentę. Dowód uzyskania przez małżonków G. świadczenia rentowego stanowi znajdująca się w aktach sprawy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 1974 r., nr [...]. W ocenie organu nadzoru materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wskazuje na to, aby kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w B. dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa, czy też jakąkolwiek inną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Za bezzasadny Minister uznał zarzut dotyczący niewystąpienia przez Naczelnika do zstępnych S. G. o wyrażenie zgody na przekazanie gospodarstwa na własność Państwa, gdyż ustawa z 29 maja 1974 r. nie przewidywała obowiązku występowania do następców rolnika o wyrażenie takiej zgody. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi wprawdzie, że zgoda zstępnych na przekazanie gospodarstwa Państwu jest wymagana, lecz tylko wówczas, gdy na nieruchomości gospodarują zstępni rolnika. Istotny jest również ust. 2 tego przepisu, który stanowi, że zgoda zstępnych nie jest wymagana, jeżeli praca w przekazanym gospodarstwie rolnym nie stanowi ich głównego źródła utrzymania. Organ nadzoru podał, że dostępna w sprawie dokumentacja nie wskazuje na to, aby na gospodarstwie S. i J. G. gospodarowało którekolwiek z ich [...] dzieci, a także by praca na roli stanowiła główne źródło utrzymania któregokolwiek z nich. Sam Z. G. zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1974 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że wszyscy członkowie rodziny okres urlopów poświęcali na pomoc rodzicom w pracach polowych na gospodarstwie. Oznacza to, że dzieci byłych właścicieli nie utrzymywały się z pracy na roli, lecz były zatrudnione poza rolnictwem i tylko dorywczo pracowały na gospodarstwie rodziców. Minister uznał, że nowa okoliczność podniesiona przez Z. G., a dotycząca zamieszkiwania E. G. wraz z rodzicami pojawiła się dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co może być wynikiem dostosowania stanowiska strony do uzasadnienia zawartego w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2017 r. Minister zauważył, że brak jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających przedstawioną przez wnioskodawcę okoliczność. Skoro dla zstępnych S. i J. G. praca na gospodarstwie nie stanowiła głównego źródła utrzymania, organ orzekający o przejęciu gospodarstwa za świadczenia rentowe nie miał obowiązku uzyskania zgody zstępnych na przekazanie gospodarstwa przez małżonków G. Odnośnie zarzutu dotyczącego wysokiego poziomu produkcji rolnej, Minister wskazał, że nie miało to znaczenia przy przejmowaniu gospodarstwa za świadczenie emerytalno - rentowe, a jedynie wpływało na wysokość przyznawanego przez ZUS świadczenia (art.13 ustawy z 29 maja 1974 r.). Z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 1974 r., znak: [...] wynika, że S. i J. G. przyznano rentę o [...] zł wyższą od wstępnie naliczonej, z uwagi na wysoki poziom produkcji rolnej przejętego na własność Państwa gruntu. Odnosząc się natomiast do kwestii, dotyczącej sposobu działania ówczesnych władz oraz zarzutu złożenia przez S. G., wniosku o przejęcie gospodarstwa pod przymusem Minister uznał, że zebrany materiał dowodowy na to nie wskazuje. Przeciwnie – S. G. za przekazane na własność Państwa gospodarstwo przyznano rentę. Ponadto Kodeks cywilny zawiera regulacje dotyczące wad oświadczenia woli. Zgodnie z art. 88 § 2 Kc uprawnienie do uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli w razie groźby wygasa z upływem roku od chwili, kiedy stan obawy ustał. W omawianej sprawie czas jaki upłynął od złożenia przez S. G. wniosku o przekazanie gospodarstwa na własność Państwa wielokrotnie przekracza ten okres. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2017 r., nr [...] skargę złożyli Z. G., J. D., M. G., K. P., E. G., T. O. i E. G. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że ustawa z 29 maja 1974 r., na którą powołał się Naczelnik nie obowiązywała, gdyż została uchylona w 1977 r. Wskazali, że Skarb Państwa miał obowiązek zagwarantowania rolnikowi renty i opiekę, w tym bezpłatne leki i środki opatrunkowe. Podali, że syn właściciela – E. G. pracował w gospodarstwie rodziców od [...] października 1964 r. do [...] maja 1973 r. i było to jego główne źródło utrzymania. Natomiast w maju 1973 r. ojciec oświadczył mu, że powinien szukać pracy, gdyż zamierza przekazać "ziemię w zamian za rentę". Wobec czego syn zdecydował o pracy w policji i pod koniec maja 1973 r. rozpoczął naukę w szkole [...]. Skarżący zarzucili, że pozbawiono [...] dzieci prawa do dziedziczenia. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (vide wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, lex nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja. Prawidłowo wskazał Minister, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy w B. z [...] października 1974 r., nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa ( tj. przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Decyzja Naczelnika Gminy w B. z [...] października 1974 r., została wydane na podstawie ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Wbrew zarzutom skarżących ustawa ta obowiązywała w dacie wydania decyzji przez Naczelnika. Uchylona została bowiem 1 stycznia 1978 r., na mocy art. 77 ust. 1 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32 poz. 140). Oznacza to, że [...] października 1974 r. ustawa o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, była obowiązującym aktem prawnym. Zgodnie z 9 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r. (powołanym jako podstawa prawna decyzji Naczelnika) Państwo przejmowało na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli rolnik: złożył wniosek o przejęcie, przekazał wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych oraz osiągnął wiek 65 lat - mężczyzna, 60 lat - kobieta albo zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Jak wynika z akt administracyjnych małżonkowie G. pismem z 5 czerwca 1974 r. zwrócili się o przekazanie posiadanego przez nich gospodarstwa o pow. [...] ha na własność Państwa. Wskazali na podeszły wiek i brak siły do dalszej pracy na gospodarstwie. Małżonkowie spełniali kryteria wiekowe, gdyż S. G. na dzień wydania decyzji Naczelnika miał ukończone 66 lat, a J. G. miała ukończone 60 lat. Spełnione więc zostały wszystkie przesłanki warunkujące przekazanie gospodarstwa rolnego w zamian za rentę. W piśmie z 10 października 1974 r. zatytułowanym "oświadczenie" S. i J. G. wskazali, że wyrażają zgodę na warunki wymienione w decyzji i nie wnoszą odwołania. Oznacza to, że decyzja Naczelnika Gminy w Bobrowie z [...] października stycznia 1974 r. była zgodna z ich oczekiwaniami. Zarzut skargi, że rodzice skarżących powinni otrzymać od Państwa rentę, opiekę, bezpłatne leki i środki opatrunkowe jest chybiony. Gospodarstwo zostało przejęte za rentę. Małżonkowie G. otrzymali świadczenie rentowe, o czym stanowi decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 1974 r., nr [...]. Z uwagi na wysoki poziom produkcji renta została zwiększona, zgodnie z art. 13 ustawy. Natomiast ustawa z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie przewidywała przyznania rolnikom świadczeń w postaci bezpłatnych leków i środków opatrunkowych oraz zapewnienia innych form pomocy. Niezasadny jest także zarzut dotyczący pozbawienia decyzją Naczelnika [...] dzieci spadkobrania po rodzicach. Otóż decyzja była wydana na skutek wyraźnego wniosku rodziców skarżących i zgodnie z ich oczekiwaniami. Wolą małżonków G. było przekazanie gospodarstwa Państwu. To oni zadecydowali o losach gospodarstwa, a tym samym o przyszłym spadkobraniu po nich. Bezpodstawne jest również stanowisko skarżących, dotyczące naruszenia prawa przez Naczelnika Gminy w B. poprzez niewystąpienie do zstępnych S. G. o wyrażenie zgody na przekazanie gospodarstwa Państwu. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowił, że zgoda zstępnych na przekazanie gospodarstwa jest wymagana, lecz tylko wówczas, gdy na danej nieruchomości gospodarują zstępni rolnika. Z przepisu art. 4 ust. 2 ustawy wynika, że zgoda zstępnych nie jest wymagana, gdy praca na roli nie stanowi dla nich głównego źródła utrzymania. Prawidłowo wskazał Minister, że zgromadzone w sprawie dowody nie wskazują na to, aby na gospodarstwie S. i J. G. gospodarowało którekolwiek z ich dzieci oraz by praca na roli stanowiła główne źródło utrzymania któregokolwiek z nich. Otóż we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika skarżący wskazali, że wszyscy z rodziny jeździli i pomagali rodzicom w pracach polowych. Pomoc nie może być więc uznana za gospodarowanie i nie może ona stanowić dla osoby pomagającej głównego źródła utrzymania. Z treści skargi wynika natomiast, że w dacie wydawania decyzji przez Naczelnika na gospodarstwie mieszkali tylko małżonkowie G. Skarżący podali, że syn właściciela – E. G. pracował w gospodarstwie rodziców do [...] maja 1973 r. Natomiast w maju 1973 r., kiedy ojciec oświadczył mu, że powinien szukać pracy, gdyż zamierza przekazać "ziemię w zamian za rentę" syn zdecydował o pracy w [...] i pod koniec maja 1973 r. rozpoczął naukę w szkole [...]. Oznacza to, że w dacie wydania decyzji przez Naczelnika na gospodarstwie nie zamieszkiwali i nie pracowali zstępni rolnika, dla których praca w przekazywanym gospodarstwie stanowiła główne źródło utrzymania. Wyżej wskazane stanowisko skargi zaprzecza także wcześniejszym zarzutom odnośnie działania S. G. pod przymusem. Skoro już w 1973 r. S. G. poinformował syna E. o zamiarze przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, na skutek czego syn zdecydował o podjęciu pracy poza rolnictwem, a z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa wystąpił [...] czerwca 1974 r., to nie sposób przyjąć, aby działanie właściciela było nagłe, nieprzemyślane i pod przymusem. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przedstawił stan sprawy, dokonał właściwej oceny legalności decyzji Naczelnika Gminy w B. z [...] października 1974 r., wskazując na obowiązujące w dacie jej wydania przepisy prawa materialnego i dokonując ich właściwej wykładni w odniesieniu do stanu faktycznego z postępowania zwykłego, słusznie wskazując, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.