I SA/Wa 1390/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz Kluj, asesor WSA Iwona Ścieszka, , , , , po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.Z., H.P. i M.L. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju Pracy i Technologii po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. Z., M. L., H. P. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2016 r. nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku M. L., M. Z. oraz H. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].07.1970 r.nr [...] zmieniającej z urzędu na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1967 r. nr [...] ustanawiającą na rzecz W. C. użytkowanie wieczyste 1/3 niepodzielnej części gruntu położonego przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] dz. nr [...] w ten sposób, że w ust. 1 wymienionej decyzji zmieniono powierzchnię działki i zamiast [...] m2 wpisano powierzchnię [...] m2 oraz jednocześnie odmówiono prawa użytkowania wieczystego do części działki o powierzchni [...] m2 i o powierzchni [...] m2 oznaczonych na planie sytuacyjnym z dnia [...].01.1969 r. w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działek ewidencyjnych nr [...] cz. z obrębu [...] oraz nr [...] cz. z obrębu [...]. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...].02.2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M. L., M. Z. oraz H. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] .07.1970 r. nr [...] zmieniającej z urzędu na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1967 r. nr [...] ustanawiającą na rzecz W. C. użytkowanie wieczyste 1/3 niepodzielnej części gruntu położonego przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] dz. nr [...] w ten sposób, że w ust. 1 wymienionej decyzji zmieniono powierzchnię działki i zamiast [...] m2 wpisano powierzchnię [...] m2 i jednocześnie odmówiono prawa użytkowania wieczystego do części działki o powierzchni [...] m2 i o powierzchni [...] m2 oznaczonych na planie sytuacyjnym z dnia [...].01.1969 r. w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działek ewidencyjnych nr [...] cz. z obrębu [...] oraz nr [...] cz. z obrębu [...]. W uzasadnieniu niniejszego postanowienia organ nadzoru wskazał, iż M. L., M. Z. oraz H.P. nie posiadają interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].07.1970 r., bowiem obecnie nie posiadają już żadnych praw do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] wynikających z następstwa prawnego po W. C. W dniu [...].03.2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął - wniesiony w ustawowym terminie - wniosek M. Z., M. L. oraz H. P., o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, wskazał, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, podmiot występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji musi posiadać interes prawny, który będzie go legitymował do wszczęcia postępowania badającego legalność zakwestionowanej decyzji, a tym samym do bycia stroną we wszczętej na jego wniosek sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 25.10.2012 r., sygn. III SA/Kr 1533/11 (Lex nr 1235561) wskazał, że interes prawny, o którym mowa wart. 28 k.p.a.. musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi istnieć związek pomiędzy normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeżeli dana norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o tym, że ma on interes prawny. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie należało ustalić, czy wnioskodawczynie M. Z., M. L., H.P. posiadają legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].07.1970 r.nr [...]. Minister podniósł, że ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, że zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] zgodnie z treścią zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].12.1948 r., nr [...], stanowiła własność A. i J. małż. P.. Prawo własności nieruchomości hip. [...] wobec zaginięcia księgi hipotecznej ustalono na podstawie umowy kupna-sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego sporządzonego przez asesora notarialnego S.C. w [...] w dniu [...].02.1948 r.. Rep. [...] zgodnie z którą J. i A. małż. P. kupili nieruchomość hip. [...] wraz z wszelkimi prawami z nią związanymi. Następnie została ona objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr [...], poz. 279), tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przeszła na własność gminy [...], a w dalszej kolejności na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].07.1954 r.nr [...] po rozpoznaniu wniosku J. i A. małż. P. o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i [...], odmówiło przyznania żądanego prawa w uzasadnieniu wskazując, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...].01.1955 r. nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].07.1954 r. w części dotyczącej odmowy prawa własności czasowej do gruntu nr hip. [...] i [...] oraz stwierdziło, że decyzja o przejściu na własność Państwa budynku zostanie podjęta w terminie późniejszym. Następnie, Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...].11.1958 r. nr [...] uchyliło decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].01.1955 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].07.1954 r. [...] w części dotyczącej nieruchomości hip. [...] i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Umową z dnia [...].01.1963 r. W. C. nabyła własność lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], hip.[...]. Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...].09.1967 r. nr [...] ustanowiło użytkowanie wieczyste do 1/3 niepodzielnej części działki o pow. [...] położonej przy ul. [...], hip. [...] na której znajduje się budynek mieszkalny, a w nim lokal nr [...], KW [...] na rzecz W.C. Umową sporządzoną w formie aktu notarialnego przez notariusza M. L. w [...] w dniu [...].12.1967 r.. Rep. [...] Skarb Państwa ustanowił na rzecz W. C., M. O., J. i A. małż. P. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości hip. [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w którym wyodrębniono 3 lokale, w równych działach po 1/3. Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...].07.1970 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 136 § 1 kpa działając z urzędu zmieniło swoją decyzję nr [...] z dnia [...].09.1967 r. ustanawiającą użytkowanie wieczyste 1/3 niepodzielnej części działki o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...], hip. [...] na której znajduje się budynek mieszkalny, a w nim lokal nr [...], KW nr [...] na rzecz W. C. w ten sposób, że zamiast powierzchni działki [...] m2 wpisano powierzchnię [...] m2 oraz jednocześnie odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego części działki o pow. [...] m2 oraz części działki o pow. [...] m2 wskazanych na planie sytuacyjnym zatwierdzonym przez PDRN [...] w dniu [...].01.1969 r. nr [...] w związku z przeznaczeniem wymienionej powierzchni pod ulicę oraz do scalenia z działką sąsiednią. Umową sporządzoną w formie aktu notarialnego przez notariusza M. L. w [...] w dniu [...].10.1970 r.. Rep. Nr [...] rozwiązano umowę użytkowania wieczystego zawartą w dniu [...].12.1967 r. co do części nieruchomości o pow. [...] m2, na co stawające strony wyraziły zgodę. Minister zauważył, że lokal nr [...] był własnością W. C. w dacie wydania kwestionowanej decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].07.1970 r. nr [...] ustanawiającej użytkowanie wieczyste 1/3 niepodzielnej części działki na której znajduje się budynek mieszkalny, a w nim lokal nr [...], KW nr [...] do powierzchni [...] m2 i jednocześnie odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego pozostałej części działki, tj. części działki o pow. [...] m2 oraz części działki o pow. [...] m2. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].03.1978 r., sygn. akt [...] spadek po zmarłej w dniu [...].02.1978 r. W. C. nabyła A.P. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].05.1996 r., sygn. akt [...] spadek po zmarłej w dniu [...].01.1996 r. A. P. nabyły córki: M. L., M. Z.i H.P. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] dostępnej w systemie Elektronicznych Ksiąg Wieczystych (https://ekw.ms.gov.pl) obecnym właścicielem lokalu nr [...] wraz z prawami do części wspólnych budynku służących do użytku wszystkich mieszkańców oraz prawem do współwłasności gruntu działki na której posadowiony jest budynek przy ul. [...] jest M. Z., który nabył lokal na mocy umowy sprzedaży i darowizny z dnia [...].05.2017 r. nr [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 28 k.p.a. ma zastosowanie również w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, a stroną takiego postępowania jest nie tylko podmiot występujący jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Podstawę interesu prawnego stanowi przepis prawa materialnego, przy czym szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 21.11.2006 r., II SA/OP 450/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednocześnie podkreślić, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola bądź subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6.11.2008 r., I SAB/Wa 90/08, Lex Polonica nr 2059332). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym stronami postępowania dotyczącego decyzji wydanych na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) są byli właściciele nieruchomości [...], ich udokumentowani następcy prawni oraz podmioty, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Zdaniem Ministra organ nadzoru zasadnie odmówił wszczęcia postępowania, bowiem wnioskodawczyniom, tj. M. Z., M. L., H. P. nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Tym samym, w ocenie Ministra, nie mają one interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].07.1970 r., bowiem obecnie nie posiadają już żadnych praw do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] wynikających z następstwa prawnego po W. C. Powyższe ustalenia w niniejszym postępowaniu wiążą się z niemożnością wszczęcia postępowania i jego prowadzenia, a w konsekwencji do władczej ingerencji organu administracyjnego, a więc wydania merytorycznie pozytywnego czy negatywnego rozstrzygnięcia co do istoty w formie decyzji administracyjnej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły M. Z., H.P. i M. L. (skarżące) zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 61 a k.p.a. - poprzez uznanie, że M. Z., H. P. i M. L. nie przysługuje interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, a w konsekwencji przyjęcie, że nie mogą one być stroną takiego postępowania i z tego względu zasadne jest odmówienie im jego wszczęcia, co było skutkiem uznania, iż stronami postępowania w sprawach dotyczących nieważności decyzji dekretowych są jedynie następcy wieczystoksięgowi adresata decyzji, ale już nie spadkowi (M. Z. i H.P. są właśnie następcami spadkowymi, a nie wieczystoksięgowymi), podczas gdy stosownie do art. 28 k.p.a. i w myśl utrwalonego orzecznictwa stronami postępowania w sprawach dotyczących nieważności decyzji dekretowych są zarówno następcy wieczystoksięgowi adresata decyzji, jak i spadkowi, więc brak było podstaw do odmawiania wszczęcia postępowania w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub przepisu szczególnego; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Gdy zatem przeszkód formalnych do wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej organ nie dostrzega, winien wszcząć postępowanie i po jego przeprowadzeniu zgodnie z przepisami procedury zakończyć sprawę przez wydanie decyzji (pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy) lub w inny sposób. Wypadki, w których organ może odmówić wszczęcia postępowania określa art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej może zatem odmówić wszczęcia postępowania z następujących przyczyn. Po pierwsze wówczas, kiedy wystąpią tzw. przesłanki podmiotowe - a więc gdy wnoszący podanie nie jest stroną w sprawie, czyli nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Po drugie, kiedy wystąpią tzw. przesłanki przedmiotowe - a więc, gdy złożenie żądania nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania lub żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, dla której przewidziana jest droga sądowa, a właściwym jest sąd powszechny. Po trzecie, organ odmawia wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty i dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14 - CBOSA). Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. winno być zatem ograniczone do przypadku, w którym brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do jego prowadzenia - wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia odnosząc się merytorycznie do materialnoprawnych przesłanek na podstawie art. 61a § 1 kpa. Przepisy powyższe znajdują zastosowanie także w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji także na żądanie strony. W niniejszej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych wskazując, że M. Z., M. L., H. P. nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości co oznacza, że nie mają one interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].07.1970 r., bo obecnie nie posiadają już żadnych praw do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] wynikających z następstwa prawnego po W. C. O tym, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (W. C.), lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji – obecnie wyłącznym i aktualnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest M. Z. na rzecz którego skarżące zbyły przedmiotową nieruchomość, tym samym przenosząc wszelkie prawa i obowiązki do tej nieruchomości na rzecz nabywcy. W związku z tym interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PRN [...] z [...] lipca 1970 r. przysługiwał wyłącznie M.Z., który legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej treścią kontrolowanej decyzji. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć, wbrew stanowisku skarżących, wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Tym samym zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.