I SA/Wa 1398/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania T. J. od decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2012 r., w przedmiocie zasiłku stałego – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] lutego 2012 r., Prezydent W. uchylił własną decyzję z [...] kwietnia 2004 r., w przedmiocie zasiłku stałego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że T. J., na rzecz którego przyznano zasiłek stały, pozostaje w związku małżeńskim z M. J. Fakt ten wpływa, zdaniem Prezydenta W., na wysokość osiągniętego dochodu, a zatem na możliwość przyznania zasiłku stałego w ogóle. Organ pierwszej instancji ustalił, że T. J. w związku z powyższą okolicznością nie jest osobą samotnie gospodarującą, a po obliczeniu osiągniętego wspólnie z M. J. dochodu, zasiłek stały nie może zostać przyznany ze względu na przekroczoną kwotę kryterium dochodowego. Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożył T. J., polemizując z ustaleniami poczynionymi przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie i całokształt sprawy wskazało, że odwołanie nie jest zasadne. Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji i wyjaśniło, że stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) – zwana dalej "ustawą" - decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "uchyla się", a nie "można uchylić", kreuje po stronie organu obowiązek uchylenia decyzji. Innymi słowy w przypadku zmiany sytuacji dochodowej organ ma obowiązek zmienić lub uchylić decyzję na niekorzyść strony bez jej zgody. W myśl art. 37 ust. 1 pkt i pkt 2 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (pkt 1), a także pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (pkt 2). Wyjaśnić należy, iż kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o opiece społecznej, jest zróżnicowane ze względu na sytuację osoby uprawnionej do otrzymania pomocy społecznej, przy czym jest wyższe dla osoby samotnie gospodarującej niż dla osoby pozostającej we wspólnocie rodzinnej. Kolegium stwierdziło, że fakt zawarcia związku małżeńskiego między T. J., a M. J. w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie jest bezsporny. W ocenie Kolegium skarżący winien, stosownie do art. 109 ustawy, poinformować o tej sytuacji organ, który wydał decyzję przyznającą świadczenie. Wobec tego kluczową kwestią pozostaje ustalenie, czy okoliczność ta wpływa na sytuację osobistą T. J., tj. czy jest on osobą samotnie gospodarującą. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy, osobą samotną jest osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadającą wstępnych ani zstępnych, zaś stosownie do pkt 10 tego artykułu, osoba samotnie gospodarująca to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z treści tego przepisu wynika, iż istotną przesłanką przesądzającą o tym, że osoba jest samotną jest fakt niepozostawania w związku małżeńskim. Kolegium wyjaśniło także, że rodzinę w rozumieniu ustawy (art. 6 pkt 14) stanowią osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1060/11 w którym stwierdzono, że faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. W ocenie Kolegium ww. sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z treści oświadczenia M. J. z dnia 27 lutego 2012 r., a także z treści odwołania, T. J. i M. J. zamieszkują razem w lokalu przy ul. [...] w W. T. J. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i wymaga pomocy i opieki w związku ze swoim stanem zdrowia. Kolegium zwróciło uwagę także, że z ustaleń organu pierwszej instancji, niekwestionowanych w istocie przez skarżącego wynika, że M. J. zajmuje się bieżącymi sprawami związanymi z utrzymywaniem lokalu i opieką nad T. J.: przygotowuje posiłki, sprząta, pierze, robi zakupy, załatwiania i doprowadzania go do lekarzy, a także reguluje opłaty związane z korzystaniem z zajmowanego lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji, zdaniem Kolegium, stanowisko Prezydenta W. należało uznać za prawidłowe, że T. J. i M. J. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast samo subiektywne poczucie zarówno skarżącego, jak i jego żony o prowadzeniu przez każdego z nich odrębnego gospodarstwa domowego, nie pozwala na uznanie, że prowadzą one odrębne gospodarstwa domowe. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, obliczył miesięczny dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie na kwotę [...] zł, która jest wyższa niż określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium dochodowe dla jednej osoby w rodzinie, tj. 351 zł. Nie ulga zatem żadnych wątpliwości, iż w świetle tych ustaleń T. J. zasiłek stały nie może zostać przyznany, w związku z czym zasadnie, działając na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, Prezydent W. uchylił w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r., przyznającą zasiłek stały. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. J. W uzasadnieniu skargi wskazał, że został pozbawiony jedynego źródła dochodu i związku z tym prosi o rozważenie możliwości przywrócenia stałego zasiłku od dnia [...] marca 2012 r. Skarżący zaznaczył, że pomoc świadczona jemu przez M. J. to rola opiekunki, gdyż jest osobą ociemniałą, niepełnosprawną, zakwalifikowaną do I grupy niepełnosprawności – stopień znaczny. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r., mocą której uchylono w całości z dniem [...] marca 2012 r. decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w sprawie zasiłku stałego, wydaną przez Prezydenta W. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sądu uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, określającej rodzaje pomocy społecznej ze środków publicznych oraz zasady i tryb jej udzielania. Zgodnie ze wskazaną ustawą zasiłek stały stanowi jedną z pieniężnych form pomocy społecznej i w myśl jej art. 37 ust. 1 pkt 1, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, przysługuje pełnoletniej osobie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W stosunku do pełnoletniej osoby pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, zasiłek taki przysługuje, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy). Decyzja o przyznaniu zasiłku stałego nie jest decyzją uznaniową i to zarówno co do faktu jego przyznania, jak i co do jego wysokości. Właściwy organ administracji publicznej nie posiada żadnej swobody w zakresie przyznania tego rodzaju świadczenia, gdyż jego uzyskanie uzależnione jest jedynie od spełnienia przez osoby samotnie gospodarujące lub osoby pozostające w rodzinie wszystkich warunków wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy. Przyznanie świadczenia w formie zasiłku stałego ustawodawca uzależnił więc od kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek, do których należą: pełnoletniość osoby ubiegającej się o zasiłek, niezdolność do pracy z powodu wieku lub całkowita niezdolność do pracy (spowodowana niepełnosprawnością) oraz uzyskiwanie dochodu nieprzekraczajacego kryterium dochodowego, które określone zostało w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055 ze zm.) i w odniesieniu do osób pozostających w rodzinie wynosi 351 zł. Zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 3 i 4 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (...), bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1. miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2. składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3. kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1. jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2. zasiłku celowego; 3. pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4. wartości świadczenia w naturze; 5. świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że co do zasady, każdy przychód stanowi dochód w rozumieniu ustawy z wyjątkiem wymienionych wyżej przychodów. W powołanym przepisie nie został wymieniony dodatek mieszkaniowy jako świadczenie, którego nie wlicza się do dochodu. Stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony, bez jej zgody, przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "uchyla się", a nie "można uchylić", kreuje po stronie organu obowiązek uchylenia decyzji. Innymi słowy w przypadku zmiany sytuacji dochodowej organ ma obowiązek zmienić lub uchylić decyzję nawet na niekorzyść strony bez jej zgody. W kontrolowanej sprawie organ I instancji uchylił z dniem [...] marca 2012 r. decyzję przyznającą T. J. zasiłek stały na skutek ustalenia, że jest on osobą pełnoletnią, pozostającą w rodzinie, której dochód w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium ustawowe. Organ ustalił bowiem, że na dochody rodziny skarżącego składa się renta żony skarżącego w kwocie [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł, czyli łącznie miesięczne dochody rodziny wynoszą [...] zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę [...] zł. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący mieszka ze swoją żoną. W ocenie sądu, powyższe ustalenia dotyczące wysokości dochodów w rodzinie skarżącego uznać należy za prawidłowe. Zresztą, również strona nie kwestionowała tych ustaleń. Zasadniczy spór sprowadza się natomiast do polemiki z ustaleniami organów administracji w niniejszej sprawie w zakresie wykładni pojęcia "osoby samotnie gospodarującej" i "osoby pozostającej w rodzinie" w rozumieniu art. 37 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego, należy go traktować jako osobę samotnie gospodarującą, gdyż skarżący jedynie mieszka ze swoją żoną, ale faktycznie ona w domu pełni rolę jego opiekunki. Zdaniem Sądu, organy administracji w sposób prawidłowy dokonały wykładni powyższych pojęć, a w tym kontekście prawidłowo zastosowały regulację art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy do sytuacji strony, przyjmując że pozostaje on w rodzinie ze swoją żoną i wspólnie z nią prowadzi gospodarstwo domowe. Wykładnia powyższych pojęć wymaga precyzyjnego powołania się na wszystkie definicje legalne pomocne dla ustalenia pozycji skarżącego w swoim gospodarstwie domowym, znajdujące się w ustawie o pomocy społecznej, a także odwołania się do istoty i charakteru więzi, jaką osoby tworzą, zawierając ze sobą związek małżeński. I tak, zgodnie z treścią art. 6 pkt 9 ustawy osoba samotna to osoba samotnie gospodarującą, niepozostającą w związku małżeńskim i nieposiadającą wstępnych ani zstępnych. Z kolei, osoba samotnie gospodarująca to osoba prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy rodzinę tworzą osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Powyższe przepisy, formułujące definicje legalne na użytek analizowanej ustawy uprawniają zatem do przyjęcia stanowiska, że jeżeli małżonkowie razem stale zamieszkują we wspólnym lokalu mieszkalnym i ich wspólne zamieszkiwanie powoduje generowanie kosztów z tym związanych, pokrywanych z majątku wspólnego małżonków, to istniejące między nimi więzy prawne w postaci związku małżeńskiego, a także stosunków majątkowych stają na przeszkodzie uznania ich w takiej sytuacji za osoby prowadzące oddzielne gospodarstwa domowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 281 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jeżeli prawo do mieszkania przysługuje jednemu małżonkowi, drugi małżonek jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny. Fakt, że żona skarżącego pokrywa koszty utrzymania mieszkania, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, stanowi w istocie o wypełnianiu obowiązków prawnych związanych z faktem zawarcia związku małżeńskiego. Zgodnie bowiem z treścią art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Art. 27 powołanego Kodeksu zobowiązuje oboje małżonków, każdego według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, do przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać m. in. na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Oczywistym, w ocenie sądu jest także, że w sytuacji, gdy jedno z małżonków nie posiada dochodów, drugie z nich, wedle swych możliwości zarobkowych obowiązane jest do pomocy poprzez łożenie ze swoich dochodów na zaspokajanie wspólnych potrzeb małżonków, a także potrzeb małżonka nie posiadającego dochodu. Taka postawa wpisuje się w istotę prawnego węzła, jaki małżonkowie między sobą zawiązali, decydując się na związek małżeński. Należy przy tym zważyć, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). W skład tego majątku wspólnego wchodzą w szczególności pobrane wynagrodzenie za pracę i dochody z innej działalności zarobkowej każdego z małżonków, a więc także świadczenia rentowe pobierane przez małżonków. W ocenie sądu, znajdujący się w aktach materiał dowodowy uprawniał do zastosowania w odniesieniu do sytuacji skarżącego regulacji art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Oświadczenie skarżącego o prowadzeniu samodzielnego gospodarstwa domowego zostało ocenione przez organ odwoławczy, który dał wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Fakt, że dla skarżącego przyjęta wykładnia omawianych przepisów prawa jest niekorzystna, nie może sam w sobie prowadzić do uwzględnienia wywiedzionej przez niego skargi, bowiem zarówno prawo materialne, jak i procesowe zostało przez organ w skarżonej decyzji w sposób prawidłowo zastosowane. Tym samym organ zasadnie uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zasiłku stałego ze względu na zmianę sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego, przy czym – jak stanowi art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej – uchylenie to nie wymagało zgody skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).