I SA/Wa 1398/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu 31 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej też jako organ II instancji/wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej też jako organ I instancji/prezydent) z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], w Dzielnicy [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], poprzez udzielenie zezwolenia spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na realizację inwestycji liniowej, polegającej na założeniu i przeprowadzeniu linii elektroenergetycznej kablowej [...] kV do budynków na dz. ew. [...] z obrębu [...], zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] wraz z ustanowieniem strefy bezpieczeństwa o szerokości [...] m w każdą stronę kabla, w której należy zaniechać wykonywania nasadzeń zieleni. W uzasadnieniu decyzji wojewoda wskazał, że stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, dalej jako ugn) starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji podniósł, że z cytowanego przepisu wynikają cztery przesłanki które muszą zostać spełnione dla wydania decyzji: 1. planowana realizacja inwestycji liniowej jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego; 2. planowane ograniczenie korzystania następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3. właściciel, użytkownik wieczysty lub odpowiednio posiadacz nieruchomości nie wyraża zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego; 4. wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony do tego podmiot. W ocenie wojewody organ I instancji prawidłowo uznał, że wnioskowana inwestycja w postaci założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej kablowej [...] kV do budynków na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w celu zapewnienia dostaw energii elektrycznej mieszkańcom wskazanej nieruchomości, należy do zadań własnych gminy, jest inwestycją celu publicznego, a zatem w tym zakresie przesłanka z art. 124 ust. 1 ugn jest spełniona. W odniesieniu do przesłanki zgodności ograniczenia, wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym organ II instancji wskazał, że odnosi się to do określenia w tym dokumencie planistycznym charakteru celu, dla realizacji którego następuje czasowe zajęcie nieruchomości, tj. dla celu publicznego. Tym samym zgodność ograniczenia z planem miejscowym należy oceniać przez pryzmat ustaleń zawartych w dokumencie, którego zakres i treść normują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r. poz. 293). W dalszej kolejności wojewoda wywiódł, że z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz ust. 3 pkt 4a i 4b ww ustawy wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, w którym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w zależności zaś od potrzeb, określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym oraz granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W ocenie organu II instancji z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z [...] października 2006 r. nr [...], opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 232 z 16 listopada 2006 r. pod pozycją 8576 wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...] o funkcji: [...], [...] o funkcji: [...] oraz [...] o funkcji: [...], w tym [...]. Zgodnie z zapisami planu tereny należące do powyżej wskazanych symboli przeznaczone są pod inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Tym samym w ocenie wojewody przesłanka zgodności ograniczenia z planem miejscowym jest spełniona. W stosunku do przesłanki braku zgody właściciela organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 124 ust 3 ugn przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości obligatoryjne jest przeprowadzenie rokowań, przy czym przepis ten nie określa ich formy ani treści, co oznacza że ich formę i treść określa sam inwestor. Wojewoda wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że rokowania zostały przeprowadzone, albowiem inwestor skierował dwa pisma dotyczące możliwości ustanowienia służebności do prawidłowo ustalonego faktycznego właściciela nieruchomości dopełniając w ten sposób obowiązku, o którym mowa w art. 124 ust. 3 ugn. Odnosząc się do ostatniej przesłanki, tj. złożenia wniosku przez uprawniony podmiot, wojewoda uznał że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest traktowana, jako przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, którego celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zaopatrywania w energię elektryczną i przy pomocy którego gmina realizuje zadanie własne, jakim jest zbiorowe zaopatrzenie ludności w dostęp do energii elektrycznej. W ocenie wojewody wskazana spółka jest zatem podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wydanie decyzji. W skardze na powyższą decyzję, właściciel nieruchomości - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżący) – zarzucił wojewodzie naruszenie: 1. art. 124 ugn, przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w sprawie będącej przedmiotem postępowania inwestor - spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] prowadziła ze skarżącym rokowania, których obowiązek przeprowadzenia przed wydaniem zaskarżonej decyzji wynika wprost z art. 124 ust. 3 ugn, podczas gdy w sprawie nie prowadzono rzeczywistych rokowań w rozumieniu tego przepisu, a podjęte przez Inwestora czynności w tym zakresie miały charakter iluzoryczny; 2. art. 7, 7a § 1, 8, 77 i 81a § 1 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, jak też obciążenie skarżącej negatywnymi konsekwencjami związanymi z okolicznościami niewyjaśnionymi, w sytuacji, gdy okoliczności niewyjaśnione powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącego, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, a w konsekwencji ograniczenie prawa własności spółki polegające na ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz nieuwzględnieniu przy wydaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 124 ugn. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 2 ugn udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z powyższej regulacji wynika zatem, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości określone możliwe jest jednak przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1. planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego; 2. ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego); 3. właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że inwestycja w związku z którą wydano zaskarżoną decyzję, tj. założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej kablowej [...] kV do budynków na dz. ew. [...] z obrębu [...] jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ugn, w przepisie tym wprost bowiem wskazano, że celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że powyższa inwestycja jest zgodna z przepisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z [...] października 2006 r. nr [...]. Zgodnie z ww. planem, przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze oznaczonym symbolami: [...], [...] oraz [...], przy czym planowana linia elektroenergetyczna ma przebiegać przez tereny oznaczone wszystkimi wskazanymi symbolami. § 4 ust. 2 części tekstowej planu przewiduje, że tereny oznaczone symbolami [...] i [...] przeznaczone są po inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W § 145 planu przewidziano, że dla obszaru oznaczonego symbolem [...] dopuszcza się realizację obiektów i urządzeń zewnętrznych infrastruktury technicznej, pod warunkiem zachowania przepisów szczególnych. Nadto w § 13 ust. 1 pkt 2 i 3 planu ustala się prowadzenie przewodów podstawowej sieci infrastruktury technicznej w pasach ulicznych, w § 13 ust. 1 pkt 6 pkt 1 i 7 ustala się zaopatrzenie w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej wszystkich potencjalnych odbiorców oraz rozbudowę systemu zaopatrzenia w energię elektryczną, przy czym nowe linie elektroenergetyczne mają być budowane wyłącznie jako kablowe. Zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego potwierdza również zaświadczenie Dzielnicy [...] Miasta [...] z [...] listopada 2018 r. Powyższe okoliczności nie były w sprawie kwestionowane, Sąd podziela w tym zakresie ustalenia wojewody i przyjmuje je jako własne. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest fakt skutecznego przeprowadzenia negocjacji między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Jak zasadnie wskazał organ, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepis art. 124 ust. 3 ugn nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 507/21). Nie jest zatem prawidłowe stanowisko skarżącego, jakoby rokowania przewidziane w art. 124 ust. 3 toczyły się w ramach i granicach określonych przez prawo prywatne. Dla spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań wystarczające jest wykazanie, że złożona została propozycja, która dotarła do strony przeciwnej, a strona ta miała możliwość zapoznania się z nią oraz przedstawienia własnych warunków. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy należy uznać, że przesłanka ta została spełniona. Z akt sprawy wynika, że kilka lat przed zapadnięciem kwestionowanej decyzji, pismem z [...] września 2017 r. inwestor zwrócił się do skarżącego o ustanowienie na przedmiotowej nieruchomości służebności przesyłu, za jednorazowym wynagrodzeniem w kwocie 10000 złotych. Pismo to zostało skutecznie doręczone skarżącemu i pozostało bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący miał możliwość zapoznania się z propozycją i reakcji na nią, czego nie uczynił. Ponieważ, jak wskazano powyżej, o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor, należy uznać że zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu dla uzyskania przez inwestora trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości jest dopuszczalne i mieści się w pojęciu zgody na wykonanie prac o której mowa w art. 124 ust. 3 ugn, zaś niewyrażenie zgody (w tym również poprzez brak odpowiedzi na złożoną ofertę) na zawarcie takiej umowy jest równoznaczne z brakiem zgody na realizację inwestycji, co wyczerpuje przesłankę z art. 124 ust. 1 ugn (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4363/18). Odnosząc się do kwestii prawidłowego umocowania pełnomocników inwestora Sąd wskazuje, że o ile pełnomocnictwo dla M. R. wykluczało możliwość zaciągania zobowiązań finansowych, o tyle pełnomocnictwo dla E. N. – podpisanej pod pismem z [...] września 2017 r. – nie zawiera takiego ograniczenia i zostało udzielone przez osobę uprawnioną, brak zatem przeszkód aby uznać tego pełnomocnika za właściwie umocowanego. Nie ulega wątpliwości, że rokowania powinny być prowadzone z podmiotem uprawnionym, jednak fakt, że do pisma z [...] września 2017 r. nie dołączono dokumentu pełnomocnictwa nie ma znaczenia w sprawie, albowiem wbrew stanowisku skarżącego, pełnomocnictwo jako dokument zawierający stosowne umocowanie do konkretnego działania, nie stanowi integralnej części złożonej oferty, której przedstawienie skarżącemu stanowić ma o ważności podjętej na jego podstawie czynności prawnej. Pełnomocnictwo to znajduje się w aktach sprawy i wykazuje, że pełnomocnik był upoważniony do działania w imieniu inwestora. Nadmienić przy tym należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionował umocowania E. N.. I wreszcie, strona skarżąca nie wyjaśniła na czym polega naruszenie prawa przez organ w postaci "nieuwzględnienia przy wydaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącego" i na czym polega ów interes skarżącego wyrażający się w kilkuletnim w blokowaniu doprowadzenia do sąsiedniej nieruchomości mediów przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w sprawie nie naruszono art. 124 ugn ani przywołanych w skardze przepisów kpa. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.