I OSK 507/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 594/20 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 października 2020 r. oddalił skargę H. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z naruszeniem art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018 r., poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy należało ją uwzględnić, wobec przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów przez Wojewodę [...], na skutek czego Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że zachodzi ustawowa przesłanka do wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy na to nie wskazuje; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez oddalenie skargi, gdy należało ją uwzględnić, wobec braku podjęcia przez Wojewodę [...] (a wcześniej przez organ pierwszej instancji) wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również wobec braku uznania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, tj. gdy nie zostało ustalone, czy w rzeczywistości została podjęta próba stosownych rokowań, jak również nie zostało ustalone, czy pomimo braku ubezwłasnowolnienia, małżonka skarżącego z uwagi na stan upośledzenia była w stanie w sposób rzetelny przekazać skarżącemu informacje o przedmiotowej sprawie, jak również czy upośledzenie było zauważalne dla osób udzielających małżonce skarżącego, zamiast bezpośrednio skarżącemu, informacji na temat planowanej budowy gazociągu – powyższe naruszenie prowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego przekonania, że Skarżący nie wziął z własnej woli udziału w rokowaniach, pomimo, iż posiadał wiedzę na temat planowanych posiedzeń mediacyjnych; 3) art. 124 ust. 1 ugn w zw. z. art. 6 pkt 2 ugn przez niewłaściwą jego interpretację polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja polegająca na wybudowaniu sieci gazociągowej stanowiła inwestycję celu publicznego, podczas gdy zgodnie z linią orzeczniczą, jak i definicją legalną "celu publicznego" inwestycja ta nie stanowiła celu publicznego, a prowadziła do zaspokojenia prywatnych interesów dewelopera oraz inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze przedmiot sprawy i treść zgłoszonych zarzutów, należy wskazać, że zgodnie z art. 124 ust. 3 ugn udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a w przypadku braku wyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na ograniczenie dokumenty z przeprowadzonych rokowań należy dołączyć do wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że obowiązujące przepisy nie określają szczegółowo, w jaki sposób rokowania z właścicielem powinny zostać zainicjowane, prowadzone i zakończone, a o ich formie decyduje inwestor (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 4192/18). W rozpoznawanej sprawie rokowania w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], przez którą miał przebiegać gazociąg, zostały zainicjowane przez inwestora. Spółka gazownicza informacją zawartą w piśmie z [...] marca 2019 r. zwróciła się bowiem do wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej działki z prośbą o wyrażenie zgody na wykonanie prac związanych z posadowieniem gazociągu. Z uwagi na nieuzyskanie zgody skarżącego inwestor podjął próbę osobistego kontaktu, która okazała się nieskuteczna z uwagi na nieobecność skarżącego w miejscu zamieszkania, a następnie zainicjował rokowania za pośrednictwem mediatora, przy czym zaproszenie na mediację pozostało bez odpowiedzi. Zaznaczyć przy tym należy, że jak wynika z treści odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji, był on świadom podejmowania przez inwestora próby przeprowadzenia rokowań, ale nie wyraził zgody na prowadzenie prac na nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Podkreślenia także wymaga, że zaproszenie do rokowań nie musi wiązać się z przedstawieniem przez inwestora propozycji określonego odszkodowania. Zainicjowanie rokowań, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, może bowiem ograniczać się do podjęcia próby umówienia terminu i miejsca przeprowadzenia rokowań, w których trakcie inwestor może przedstawić propozycję odszkodowania za niedogodności związane z prowadzonymi pracami i ograniczeniem sposobu użytkowania nieruchomości, a właściciel (współwłaściciele) mogą zakomunikować swoje oczekiwania dotyczące odszkodowania. Powyższe okoliczności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazują, że skarżący do rokowań tych nie przystąpił. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepis art. 124 ust. 3 ugn nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3371/18, czy z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2412/19). Odnotować też należy, że zaproszenie do mediacji nie było jedyną próbą zainicjowania przez inwestora rokowań poprzedzających wniosek o udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie inwestycji wskazanej w art. 124 ugn. Skarżący miał świadomość podejmowanych przez inwestora prób uzyskania zgody na przeprowadzenie tych prac, ale nie był tym zainteresowany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że organy prawidłowo ustaliły, a Sąd Wojewódzki ustalenia te zaaprobował, że wystąpienie o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn, zostało poprzedzone rokowaniami wymaganymi w myśl postanowień art. 124 ust. 3 ustawy, a ocena ta nie nosi charakteru oceny dowolnej. Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 124 ust. 3 ugn oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80 w zw. z art. 138 § 2 kpa były zasadne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 w zw. z. art. 6 pkt 2 ugn, wskazać należy, że zgodnie z tym ostatnim przepisem celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zatem już sam fakt, że inwestycja, której dotyczy rozpoznawana sprawa, polega na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia, powoduje, że mieści się ona w zakresie celów publicznych objętych art. 6 pkt 2 ugn (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3016/13, czy z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 264/11). Zaliczeniu planowanej inwestycji do inwestycji celu publicznego nie stoi również na przeszkodzie to, iż inwestycja ta nie będzie służyła wszystkim odbiorcom ani nawet większości odbiorców z terytorium gminy; realizowanie sieci gazowej mieści się bowiem w zadaniach własnych gminy – art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 264/11). Jednocześnie należy stwierdzić, że rozpoznając niniejszą sprawę, nie można kierować się rozważaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 226/19, na który w uzasadnieniu powołał się autor skargi kasacyjnej. Wyrok ten został bowiem wydany w odniesieniu do inwestycji polegającej na doprowadzeniu energii elektrycznej wyłącznie do jednej nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym w związku z czym inwestycja ta, w odróżnieniu od inwestycji planowanej w rozpoznawanej sprawie, miała charakter inwestycji indywidualnej, której nie można było przypisać charakteru celu publicznego. W świetle powyższych ustaleń brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 w zw. z. art. 6 pkt 2 ugn. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.