I SA/Wa 1406/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. A., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę [...] złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę [...] złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę [...] złotych. Prezydent. W. decyzją z [..] grudnia 2012 r. nr [...] odmówił przyznania M. Z. zasiłku celowego na zakup [...]. Organ podał, że wnioskodawca w dniu [....] listopada 2012 r. złożył wniosek o pomoc finansową m.in. na zakup [...]. Rozpatrując podanie organ ustalił, że wnioskodawca uzyskuje dochód w wysokości [...] zł, na który składa się [...]. Wnioskodawca jest przewlekle chory, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, odrębne wobec zamieszkałych w tym samy lokalu [....], nie jest w lokalu przy [....] zameldowany, ani zgłoszony do czynszu, utracił prawo do zamieszkania w lokalu. [...]. Organ wskazał, że wnioskodawca w tym okresie otrzymał, przyznane innymi decyzjami: [...]. Łączna wartość otrzymanych świadczeń z pomocy społecznej w grudniu 2012 r. wyniosła zatem [...] zł. Organ podał, że pomoc w formie [...] jest jedną z form pomocy realizowanych w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i w znacznej części zaspakaja potrzeby w tym zakresie, w tym dotyczące składanych wniosków o pomoc na zakup [....]. Organ podał, że w miesiącu listopadzie 2012 r. Filia [...] wydatkowała na wypłatę świadczeń w formie zasiłków celowych w tym zasiłków celowych realizowanych w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" kwotę [...] zł. Przyznano [...] świadczeń, średnia wysokość zasiłku celowego dla osoby/rodziny wyniosła [...] zł. W uzasadnieniu organ przywołał przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Jak wynika z powyższego zapisu decyzja przyznająca zasiłek celowy ma charakter uznaniowy co oznacza, że organ przyznający pomoc nie jest zobowiązany do spełnienia wszystkich żądań strony. Każdorazowo o wysokości zasiłku celowego decyduje organ przyznający świadczenie zależnie od możliwości finansowych jakie posiada oraz potrzeb i liczby osób znajdujących się w kręgu jego zainteresowania. Obowiązkiem organu jest bowiem zabezpieczenie posiadanych środków dla wszystkich osób i rodzin wymagających wsparcia pomocy społecznej. Tym samym możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych klientów determinowana jest w głównej mierze posiadanymi przez pomoc społeczną możliwościami, głównie finansowymi. Zgodnie z art. 3 ust.4 ustawy w sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących jest wielu jest rzeczą naturalną, że nie każdy potrzebujący może otrzymać w danym czasie pomoc finansową w satysfakcjonującej go wysokości. Rozstrzygnięcia w zakresie zasiłku celowego leżą w sferze uznania administracyjnego choć nie oznacza to pełnej swobody i dowolności organu orzekającego, natomiast nakłada obowiązek załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza on możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków a także nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania obywatela. Stanowiska te były wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2006r (I SA/Wa 104/2006) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn 26.09.2000r. (I SA 945/00). Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r. (I SA/Wa 1825/05) samo spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenia. Uznanie administracyjne obejmuje również ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzje co do jej wysokości. Organ wskazał, że we wrześniu 2012 r. przyznano wnioskodawcy pomoc w wysokości [...] zł na wnioskowany cel. Natomiast w trakcie wywiadu środowiskowego wnioskodawca odmówił skorzystania z pomocy rzeczowej świadczonej przez instytucje pozarządowe takie jak [...]. W ocenie organu, przyznana wcześniej pomoc w wysokości [‘...] zł, przy jednoczesnym wsparciu rzeczowym, z którego wnioskodawca sam zrezygnował, powinna zaspokoić potrzeby strony w zakresie, którego dotyczy wniosek. Od decyzji tej odwołał się wnioskodawca. W odwołaniu nie zgodził się z uzasadnieniem decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dokonując ponownie oceny całości sprawy, uznał, że odmowa przyznania zasiłku celowego na zakup [...] dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa. Kolegium powołując się na przepisy ustawy o pomocy społecznej wskazało, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organ bada czy sprawa dotyczy zaspokojenia niezbędnych potrzeb umożliwiających wnioskodawcy życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organ ustala dochód osoby i stwierdza, czy dochód ten kwalifikuje daną osobę do przyznania pomocy, czy też sprawę należy badać w trybie art. 41 ust. 1 ustawy. Dokonując oceny całości materiału zgromadzonego w sprawie Kolegium uznało, że odwołanie jest niezasadne. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pobycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ustawodawca zakłada więc, przy spełnianiu ustawowych kryteriów, uznaniowe działanie organu pomocy. Kolegium wskazało, że wnioskodawca pozostaje pod opieką OPS. Otrzymuje pomoc w różnej wysokości, w zależności od bieżących potrzeb. W ocenie Kolegium, podstawowe, bieżące potrzeby wnioskodawcy są zaspokajana w możliwym wymiarze. Zdaniem organu, odmowa przyznania pomocy na zakup [...] jest uzasadniona. Nie są to przedmioty, których brak zagroziłby egzystencji wnioskodawcy. Wobec odmowy skorzystania przez wnioskodawcę z pomocy rzeczowej w postaci [...] zdaniem organu należy uznać, że wnioskodawca nie współdziała w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powołało się na wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 1464/06 (LEX nr 299415), w którym wskazano m.in., że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu da oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Decyzja Samorządowego kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. stała się przedmiotem skargi M. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, że decyzja jest niezgodna z ustawą o pomocy społecznej, albowiem pomimo spełnienia kryteriów organ odmawia przyznania zasiłku celowego. Zdaniem skarżącego sprawa nie została załatwiona zgodnie ze słusznym interesem strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi powołując się na dotychczasowe ustalenia. Reprezentujący skarżacego pełnomocnik, w piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2013 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie kosztów zastępstwa prawnego udzielonego z urzędu, które nie zostały opłacone ani w całości ani w części, zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na lakonicznym i niepełnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału. Pełnomocnik podniósł, że organ nie wyjaśnił m.in. na czym polega opieka sprawowana nad wnioskodawcą, nie wyjaśnił, czy pomoc świadczona wnioskodawcy zaspokaja bieżące potrzeby strony, jakie są bieżące potrzeby wnioskodawcy, czy pomoc rzeczowa w postaci [...] wyczerpuje niezbędną pomoc, która powinna być udzielona wnioskodawcy. Pełnomocnik zarzucił lakoniczne i nienależyte uzasadnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji skutkujące nierozpoznaniem sprawy w drugiej instancji. Zarzucił organowi wybiorcze przytoczenie uzasadnienia organu pierwszej instancji a także nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W sprawie niniejszej, zarówno organ II instancji, jak i organ I instancji wydając decyzje administracyjne nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. Użycie sformułowania "w szczególności" świadczy o tym, że jest to katalog przykładowy. Organy prawidłowo w niniejszej sprawie przyjęły, że z brzmienia unormowań art. 39 i użytego w nich zwrotu "może", wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy). W ocenie Sądu, organ odmawiając przyznania zasiłku na zakup [..] decyzją z dnia [..] grudnia 2012 r., nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Również organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W sprawie tej został zebrany pełny materiał dowodowy, a ustalenia stanu faktycznego są prawidłowe. Zarówno organ I jak i II instancji rozważyły cały materiał dowodowy wydając rozstrzygnięcia, które odpowiadają prawu. Organy prawidłowo ustaliły, że wnioskodawca uzyskuje dochód w wysokości [..] zł, na który składa się [...]. Wnioskodawca jest przewlekle chory, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i mieszka w lokalu mieszkalnym z [...]. Organy ustaliły też, że wnioskodawca nie jest w tym lokalu zameldowany, ani obowiązany do uiszczania czynszu. Utracił prawo do zamieszkania w lokalu [...]. Niezasadny jest w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sprawa rozpoznana została w obu instancjach. Sama odmienna ocena strony, co do zasadności odmowy przyznania zasiłku celowego w tej sprawie, nie stanowi o trafności zarzutów. Za uzasadniony Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie decyzji organu II instancji powinno obszerniej odnosić się do ustalonych faktów na gruncie znajdującego w sprawie zastosowanie przepisu prawa, jednakże to uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organom nie można zarzucić bowiem dowolności w jej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Organy uznały – w stanie faktycznym sprawy – że wnioskowana pomoc nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej i ustaleniu temu nie można zarzucić dowolności. Wnioskodawca pozostaje pod opieką OPS. We wrześniu 2012 r. decyzją z dnia [...] września 2012 r. wnioskodawca uzyskał zasiłek celowy na [..] w wysokości [...] zł. Odmówił zaś skorzystania z pomocy rzeczowej świadczonej przez inne instytucje, co wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. W świetle powyższego, odmowa przyznania pomocy na zakup [...], nie była dowolna. Wobec odmowy skorzystania przez wnioskodawcę z pomocy rzeczowej w postaci [...], zasadnie organy przyjęły, iż wnioskodawca nie współdziała w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Nadto, organy powołały ustalenia w zakresie wysokości środków finansowych, jakimi w tamtym czasie dysponował organ na pomoc w zakresie zasiłków celowych. W sprawie jest bezsporne, że w okresie, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie zasiłku celowego, uzyskiwał już pomoc na zakup [...], w łącznej wysokości [...] zł. Tymczasem średnia wysokość zasiłku celowego w zasięgu działania Ośrodka wynosiła [...] zł Zdaniem Sądu, organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, tym bardziej, że ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe, a skarżącemu udzielana była pomoc w czasie zgłoszenia wniosku. Na gruncie przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, okoliczność, że żądana pomoc mieści się w katalogu potrzeb, na zaspokojenie których może być on przyznany nie oznacza, że wniosek złożony przez osobę, która nie przekracza kryterium dochodowego, zostanie jej przyznany. Przyznanie zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego. Jest to świadczenie fakultatywne zarówno w zakresie jego przyznania jak i wysokości. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nadto, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06, Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07, Lex nr 500091; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku, Sąd oparł na przepisie art. 250 powołanej ustawy.