I SA/Wa 1409/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę. I SA/Wa 1409/13 UZASADNIENIE Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. "[...]" S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o powierzchni [...] ha, w obrębie [...], zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] relacji [...] – [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wnioskiem z dnia 26 maja 2008 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji potwierdzającej nabycie przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha obręb [...], objętej KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną wojewódzką nr [...] relacji [...] – [...] – [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu w/w decyzji organ wskazał, że rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w szczególności udokumentowania zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz sprawowania władztwa publicznego nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako [...] o pow. [...] ha obręb [...], zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] relacji [...] – [...]. Organ I instancji ustalił, że w prowadzonej przez Starostę [...] jednostce rejestrowej nr [...] ewidencji gruntów i budynków, w dniu 31 grudnia 1998 r. uwidoczniona była działka [...] położona w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...]. Na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność W. S. W wyniku obrotu prawnego dokonanego w 2003 r., aktualnie prawem własności przedmiotowej nieruchomości legitymuje się P. "[...]" S.A. z siedzibą w P. Organ I instancji ustalił, ze w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość częściowo znajdowała się w granicach pasa drogowego drogi publicznej nr [...], co potwierdza mapa z projektem podziału nieruchomości, z wrysowanymi granicami nieruchomości, zaznaczonym przebiegiem pasa drogowego oraz adnotacją zarządcy drogi, iż stan przedstawiony na mapie jest zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ podkreślił, ze fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną (posiadającą w tej dacie kategorię drogi krajowej), wynika również z oświadczenia następcy prawnego ówczesnego zarządcy drogi, tj. pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 9 maja 2011 r. Organ wskazał iż z tego względu dokonany został podział geodezyjny nieruchomości, zgodnie z przedłożonym projektem, wykonanym w trybie art. 73 powołanej ustawy, włączonym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 grudnia 2006 r., pod numerem ewidencyjnym [...]. W wyniku tego podziału wyodrębniono działkę [...] o powierzchni [...] ha, zajętą pod drogę wojewódzką nr [...] oraz działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, leżącą poza pasem drogowym. Badając przesłankę władztwa publicznoprawnego organ oparł się na: oświadczeniu dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], stanowiącym załącznik do wniosku z dnia 26 maja 2008 r., z którego wynika, że [...] o powierzchni [...] ha w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną nr [...] oraz w okresie obejmującym \wskazaną datę była utrzymywana i remontowana przez ówczesnego zarządcę drogi tj. Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, oświadczeniu dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddziału w [...] z dnia 9 maja 2011 r. Zgodnie z jego treścią z uwagi na 5 okres archiwizacji dokumentów, niemożliwe było przedłożenie materiałów potwierdzających, iż zarządca drogi ponosił koszty związane z modernizacją, remontami i utrzymaniem ww. drogi. Zarządca drogi oświadczył jednak pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], (poprzednik prawny GDDKiA), sprawująca w dniu 31 grudnia 1998 r. zarząd nad ówczesną drogą krajową nr [...] w W., sprawowała władztwo publiczne nad przedmiotową nieruchomością, wykonując działania do których była statutowo uprawniona, m.in. zwalczanie śliskości zimowej i koszenie poboczy. Po rozpatrzeniu odwołania P. "[...]" S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o powierzchni [...] ha, w obrębie [...], zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] relacji [...] – [...], Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podkreślił, ze art. 73 ust. 1 powołanej ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Z akt sprawy wynika, że właścicielką nieruchomości oznaczonej jako [...] o pow. [...] ha obręb [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była W. S. Postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] września 1999 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej w dniu [...] marca 1999 r. W. S. nabyli M. S. i L. C. Aktem notarialnym umową sprzedaży z dnia [...] stycznia 2003 r. nr rep. [...] nieruchomość oznaczona jako [...] została nabyta przez P. "[...]" S.A. Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka [...] pow. [...] ha, z której wydziela się działkę [...] o pow. [...] ha, nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Organ ustalił, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że droga nr [...] relacji [...] – [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną, bowiem zgodnie z uchwałą Rady Ministrów z dnia 2.12.1985 r. Nr 192 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. Nr 3, poz. 16) stanowiła drogę krajową, a następnie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich z dnia 15 grudnia 1998r. (Dz.U. 1998 Nr 160, poz. 1071) jako droga wojewódzka. Z kolei przestrzenny zasięg działania wskazanego art. 73 ust. 1 powołanej ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego. Organ podniósł, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 grudnia 2006 r. pod nr [...] obrazuje stan zajęcia działki nr [...] pod drogę. Ponadto zawiera adnotację, że przebieg granicy pasa drogowego uwidoczniony na mapie jest zgodny ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ podkreślił iż mapa ta stanowi dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dacie wskazanej przez ustawodawcę. Niemniej jednak, zdaniem organu odwoławczego z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, by w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne. Organ odwoławczy podniósł, ze organ I instancji nie wykonał zaleceń wynikających z decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. w zakresie udokumentowania kwestii sprawowania władztwa publicznego w dacie wskazanej przez ustawodawcę. Organ wskazał, ze jedynym nowym dokumentem jest oświadczenie Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 9 maja 2011 r. wskazujące, że nad nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] było sprawowane władztwo publiczne polegające na zwalczaniu śliskości zimowej nawierzchni asfaltowej, koszeniu poboczy. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, w/w oświadczenie nie może stanowić wystarczającego dowodu na sprawowanie władztwa publicznego, albowiem nie zostało poparte żadnymi dokumentami poświadczającymi wykonywanie tych prac. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, na orzecznictwo sądowo-administracyjne, zgodnie z którym organ winien zgromadzić dokumenty potwierdzające faktyczne sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością, zatem wykazać, że wykonywano prace związane m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008r., sygn. akt: I OSK 1471/2007, opubl. LexPolonica nr 1972653, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1056/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2012r. sygn. akt I SA/Wa 2473/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012r. sygn. akt I SA/Wa 1454/11). Oznacza to, ze udokumentowane władztwo powinno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności ukazujące na czym ono polegało na dzień 31 grudnia 1998 r., co oznacza, ze organ wojewódzki winien uzupełnić materiał dowodowy celem zbadania kwestii sprawowania władztwa publicznego czyli zgromadzić dokumenty potwierdzające faktyczne sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Organ odwoławczy wskazał, ze do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego zaliczyć można umowy, zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., dowód z zeznań właścicieli lub właścicieli nieruchomości sąsiednich, jak również organ administracji publicznej dla wyjaśnienia przesłanki władztwa publicznego może przeprowadzić rozprawę administracyjną. A zatem organ wojewódzki winien we własnym zakresie podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia powyższej kwestii. Organ wskazał, że zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości zajętej pod drogę publiczną po dniu 1 stycznia 1999 r., a przed wydaniem przez organ wojewódzki decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. Skarżący podniósł, ze nie jest możliwe przedłożenie dokumentów poświadczających wykonywanie prac w dniu 31 grudnia 1998 r. na nieruchomości zajętej pasem drogowym, ze względu na upływ, od tej daty, czasu znacznie dłuższego niż okresy archiwizowania dokumentów takich jak np. umowy i rachunki za prace utrzymania drogi. Jednak nawet gdyby odnaleziono takie dokumenty, zdaniem skarżącego nie wydaje się realnym by z dokumentu takiego mogło wynikać, iż w konkretnie oznaczonym dniu (tj. 31 grudnia 1998 r.), na konkretnie oznaczonej działce ewidencyjnej wykonano ściśle określone pracę. Z reguły bowiem dokumenty takie określają jedynie odcinki dróg, a nie wskazują precyzyjnie określonych nieruchomości. W obliczu powyższych okoliczności, zdaniem skarżącego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznając w drugiej instancji niniejsza sprawę administracyjną, w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego w pierwszym jak i ponownym postępowaniu Wojewody [...] winien utrzymać ją w mocy jako prawidłową i uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej korzystając z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zatem do przywołanego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., wydanie decyzji kasacyjnej możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji w którym wydana została zaskarżona decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie budzi również wątpliwości, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszo instancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zatem organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione. Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał jakie istotne okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione w sposób wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ I instancji nie wykonał zaleceń wynikających z decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. w zakresie udokumentowania kwestii sprawowania władztwa publicznego w dacie wskazanej przez ustawodawcę. Jedynym nowym dokumentem jest oświadczenie Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 9 maja 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oświadczył pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], której Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] jest następcą prawnym, jako zarząd drogi krajowej nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r wykonywała w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r władztwo publiczne nad nieruchomością oznaczoną jako [...], położoną w obrębie [...], pow. [...] zajętą pod drogę krajową nr [...]. Wskazał, ze DODP w [...] była uprawniona statutowo do wykonywania wszelkich działań w zakresie zdefiniowanym w art. 4 pkt. 8-11 pojęć budowy, modernizacji, utrzymania polegającego na: zwalczaniu śliskości zimowej nawierzchni asfaltowej, koszeniu poboczy itp. oraz ochrony drogi krajowej nr [...], przebiegającej w obrębie [...], a także zajętej pod nią nieruchomości oznaczonej jako [...]. Samo wskazanie, że DOKP była uprawniona statutowo do wykonywania działań w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony drogi nie jest wystarczające do wykazania, ze takie działania były wykonywane. Organ winien zgromadzić dokumenty potwierdzające faktyczne sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością, zatem wykazać, że wykonywano prace związane m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Oznacza to, ze w tym zakresie organ wbrew wytycznym nie przeprowadził postępowania dowodowego. Jak wskazał organ odwoławczy do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego zaliczyć można umowy, zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., dowód z zeznań właścicieli lub właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ I instancji nie wyjaśnił podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można prawidłowo rozpoznać sprawy. Istota decyzji kasacyjnej polega na wyeliminowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w celu ponownego - tym razem prawidłowego - rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.