I SA/Wa 1412/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa – Starosty L. i Miasta L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr DN.rn.625.48.2021 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że w piśmie z dnia 5 stycznia 2018 r., K. W. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie, że zespół dworsko-parkowy, znajdujący się w granicach obecnych działek ewidencyjnych nr [...] położony w miejscowości [...], stanowiący byłą własność G. M., nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., powoływanego dalej jako dekret). W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. stwierdził, że: I. nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], położona w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], w granicach parceli katastralnej pgr [...], objętej [...] tab. gm. kat. [...]; działka ewidencyjna nr [...], położona w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], w granicach parcel katastralnych: pgr [...], [...], objętych [...] tab. gm. kat. [...] i pgr [...], objętej [...] gm. kat. [...]; działka ewidencyjna nr [...], położona w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], w granicach parcel katastralnych: pb [...], objętej [...] tab. gm. kat. [...] i pgr [...], objętej [...] gm. kat. [...]; działka ewidencyjna nr [...], położona w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], w granicach parcel katastralnych: pgr [...], pb 1 i pgr [...], objętych [...] tab. gm. kat. [...] - nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, II. nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], położona w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], w granicach parceli katastralnej pb [...], objętej [...] tab. gm. kat. [...] - podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W ocenie Wojewody, wymienione w punkcie I decyzji działki i znajdujące się na nich budynki nie były nieruchomościami ziemskimi powiązanymi funkcjonalnie z częścią gospodarczą majątku i nie prowadzono na nich działalności rolnej. Z kolei na działce wymienionej w punkcie II znajdował się obiekt, który był wykorzystywany w produkcji rolnej. Odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., wnieśli Skarb Państwa - Starosta [...] oraz Miasto [...]. Obie strony zaskarżyły punkt I decyzji. W uzasadnieniu skargi Miasto [...] podniosło, że zespół dworsko-parkowy był powiązany związkiem funkcjonalnym z częścią gospodarczą majątku, "chociażby poprzez podejmowanie wszelakich decyzji związanych z zarządzaniem nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolniczym, a nie pełnił tylko funkcję mieszkalno-reprezentacyjną". Z kolei Starosta [...] wskazał, że należy ponownie zweryfikować "słuszność założeń i wniosków wysnutych na podstawie materiału dowodowego przez Wojewodę [...]". W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89, w której Trybunał stwierdził, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej przez inne podmioty. Minister wyjaśnił, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż w przypadku żądania stwierdzenia, że pod działanie dekretu nie podpadała nieruchomość zabudowana budynkami nierolniczymi, należy zbadać związek funkcjonalny między tą częścią nieruchomości, której dotyczy żądanie, a pozostałą częścią nieruchomości przejętej na własność Państwa. Związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie nie tylko zespołu pałacowo-parkowego bez gospodarstwa rolnego, ale też gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego. Organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, w których wskazywano, że o związku funkcjonalnym nie mogą decydować m.in. powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne, brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, nieoddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron, źródła dochodów właściciela, zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej, korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski. Natomiast istotne znaczenie dla istnienia związku funkcjonalnego może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy oraz to skąd prowadzony był zarząd nad gospodarstwem. Organ odniósł się następnie szczegółowo do poszczególnych działek wymienionych w pkt I decyzji Wojewody [...]. W zakresie działki nr [...] organ wyjaśnił, że składa się ona z dawnych parcel pb [...], pgr [...] i pgr [...]. Jak wynika z dokumentacji geodezyjnej, parcela pb [...] była parcelą budowlaną, parcela pgr [...] oznaczona była jako pastwisko, natomiast parcela pgr [...] oznaczona została jako las (w części [...] ha), budowlana (w części [...] ha) i ogród (w części [...] ha). Minister stwierdził, że porównanie zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego dokumentów jednoznacznie dowodzi, iż dwór znajduje się w północnej części obecnej działki ewidencyjnej nr [...] i jednocześnie północnej części dawnej parceli pb [...]. Budynek dworu powstał w XVIII-XIX w., a jego przeznaczenie pierwotne zostało określone jako "rezydencyjne". Ponadto dwór otoczony był parkiem. Na podstawie uzyskanych źródeł historycznych organ ustalił, że dwór stanowił centrum życia rodzinnego i społeczno-kulturalnego rodziny Marsów. Miał on układ traktowy, z pomieszczeniami rozmieszczonymi w amfiladzie, zakończonej od strony wschodniej werandą. Wewnątrz dworu było 12 pokoi, pośrodku salon, z prawej strony jadalnia, dalej spiżarnia i kuchnia oraz pokoje dla służby. Od strony podwórza znajdowała sypialnia i sala bilardowa. Po lewej stronie pokój werandowy oraz dwa pokoje gościnne. Na piętrze były dwa pomieszczenia mieszkalne, m.in. dla gości. Opis dworu nie zawiera informacji, jakoby w jego wnętrzach znajdowało się pomieszczenie będące biurem/kancelarią, skąd można było prowadzić bezpośredni zarząd nad pracami rolnymi. W trakcie postępowania organom nie udało się również pozyskać żadnego dokumentu, który świadczyłby, że z dworu zarząd taki mógł być prowadzony, co potwierdzałoby istnienie związku funkcjonalnego między dworem a częścią gospodarczą majątku. Pozyskano natomiast dokumenty, wymienione szczegółowo w uzasadnieniu przez organ, świadczące o istnieniu na terenie majątku rządcówki oraz zatrudnionym zarządcy – A. S.. Organ zauważył, że jest to istotne dla ustalenia związku funkcjonalnego, gdyż budynek tego rodzaju utożsamiany jest z miejscem, skąd sprawowany był bezpośredni zarząd nad częścią gospodarczą majątku przez zatrudnioną w tym celu osobę. W sytuacji braku odmiennie świadczących dowodów (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), istnienie takiego budynku oraz funkcjonowanie takiej osoby znacząco uprawdopodabnia okoliczność, że zarząd nie był prowadzony z dworu. Z tej przyczyny organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie można wykazać, że dwór oraz gospodarcza część majątku były od siebie współzależne, co prowadzi do wniosku, że nie występował między nimi związek funkcjonalny. Tym samym budynek dworu nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. Odnośnie południowej części działki nr [...], na której dawniej znajdowała się parcela pgr [...], oznaczona jako pastwisko, organ zwrócił uwagę na jej rzeczywisty charakter i wykorzystanie. Jak dowodzą zgromadzone dokumenty umożliwiające określenie rozmieszczenia budynków oraz zagospodarowania terenu zespołu dworsko-parkowego, przestrzeń zajęta przez dawną parcelę pgr [...] - od strony zachodniej i południowej ograniczona była drzewami, od wschodu budynkami (budynki znajdowały się również od strony południowej, za linią drzew), od północy zamykał ją dwór. Z opisu układu przestrzennego oraz analizy stopnia zachowania układu zabytkowego, wynika, że obszar ten stanowił małe wnętrze parkowe "oddzielone starymi drzewami od zabudowań gospodarczych. Wnętrze to sugeruje, że niegdyś był tutaj ogród kwiatowy", ponadto publikacje dotyczące tej nieruchomości wskazują, że za dworem (od strony południowej) "po lewej stronie zaczynał się niewielki, ale ładnie urządzony ogród". Z tej przyczyny, w ocenie organu, ten obszar działki nr [...] miał charakter wyłącznie rekreacyjny, ozdobny i stanowił część założenia dworsko-parkowego, niewykorzystywaną rolniczo. Podobnie ocenił organ część dawnej parceli pgr [...], która zajmuje niewielki obszar ([...] ha) obecnej działki nr [...], bezpośrednio przylegający do budynku dworu od strony północnej i wschodniej. Strona północna dworu, stanowiła reprezentacyjny podjazd, znajdował się tutaj gazon oraz fontanna (obecnie jest to działka nr [...], przylegająca od północy do działki nr [...]). Strona wschodnia (do dworu przylegała od tej strony weranda) to zadrzewiony pas przylegający do ściany dworu, zupełnie pozbawiony funkcji rolniczych, co widać na przesłanych przez wnioskodawcę przedwojennych zdjęciach dworu. Koreluje to ze znajdującym się w aktach opisem tej części zespołu, w którym wskazano, że "blisko werandy rosły 3 dorodne, długowieczne, liczące ponad 100 lat, zdrowe limby". Wobec powyższego organ przyjął, że cała obecna działka nr [...], nie była funkcjonalnie powiązana z częścią gospodarczą majątku, nie była również wykorzystywana przy produkcji rolnej. W zakresie działki nr [...], organ wyjaśnił, że składa się ona z części dawnej parceli [...]. Jak wynika z planu sytuacyjnego majątku [...] z dnia [...] kwietnia 1945 r., obszar zajęty przez działkę nr [...] pokrywa się z lasami. Na konserwatorskiej mapie zespołu dworsko-parkowego, na obszarze zajmowanym przez tę działkę naniesione są drzewa. Lokalizacja parku w kierunku południowo-wschodnim względem dworu, została również zobrazowana w innych dokumentach, które potwierdzają, że obecna działka nr [...], zajęta była pod tereny zielone, o charakterze rekreacyjnym, zupełnie niezwiązanym z produkcją rolną. Z tej przyczyny, zdaniem Ministra, zasadne było przyjęcie, że obszar ten nie nadawał się do przejęcia na cele reformy rolnej. W zakresie działki nr [...], organ stwierdził, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty poświadczają, że na obecnej działce nr [...], położonej na zachód od dworu, znajduje się kaplica, która została wzniesiona około 1890 r. i "od czasu powstania posiadała prawa mszalne i wezwanie św. Walentego". Kaplica usytuowana jest w dawnym zespole dworskim, w obrębie dawnego parku. Przed wojną odbywały się w niej uroczystości rodzinne, śluby, nabożeństwa majowe oraz umieszczano zmarłych w oczekiwaniu na pogrzeb. Również przedwojenne zdjęcia, dołączone do akt sprawy przez wnioskodawcę, nie pozostawiają wątpliwości, że służyła ona funkcjom sakralnym. Organ uznał zatem, że kaplica pełniła funkcje niepowiązane z produkcją rolną. Nie była ona nieruchomością ziemską, połączoną funkcjonalnie z częścią gospodarczą majątku. Z tego powodu organ przyjął, że również obecna działka nr [...] nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Z kolei w zakresie działki nr [...], w części będącej przedmiotem postępowania, organ wskazał, że jest ona położona w kierunku północnym i zachodnim względem dworu. Obszar położony na północ stanowił reprezentacyjny podjazd do dworu, w środku którego znajdował się gazon oraz fontanna, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty i publikacje. Ponadto na planie sytuacyjnym majątku [...] z dnia [...] kwietnia 1945 r., w miejscu podjazdu zaznaczono park. Podobnie park został zaznaczony na obszarze zlokalizowanym na zachód od dworu, gdzie znajduje się kaplica, która usytuowana jest w dawnym zespole dworskim, w obrębie dawnego parku. Z tej przyczyny, w ocenie organu, nie ma wątpliwości, że obszar działki nr [...], w granicach parcel pb [...], pgr [...] i pgr [...], był terenem zielonym, parkiem, w którym nie była prowadzona działalność rolnicza. Nieruchomość ta nie nadawała się zatem do przejęcia na cele reformy rolnej. Minister zauważył, że w obydwu odwołaniach nie zostały podniesione żadne konkretne zarzuty, które podważałyby w jakikolwiek sposób ustalenia poczynione przez organ I instancji. Nie przedstawiono żadnej innej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie przedstawiono nowych dowodów, ani nie wskazano, gdzie takie dowody ewentualnie mogłyby się znajdować. Skarb Państwa – reprezentowany przez Starostę [...] oraz Miasto [...] wnieśli na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarb Państwa – Starosta [...] zaskarżył decyzję w zakresie utrzymania w mocy pkt I decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, 2. przepisów prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a zarazem naruszenie art. 80 k.p.a. w zakresie dokonanych ustaleń, jak również niewskazanie w decyzji przepisu prawa materialnego wskazującego na podstawę prawną rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i orzeczenie co do istoty sprawy, że przedmiotowe nieruchomości podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu; ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej, a także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Skarb Państwa – Starosta [...] podniósł, że organ powinien poddać ocenie całą nieruchomość z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a jeżeli dokonywał fragmentarycznej oceny jedynie niektórych elementów nieruchomości ziemskiej, to winien uwzględnić ich funkcjonalny związek z całym gospodarstwem ziemskim. Zdaniem skarżącego, organ nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, że nie było funkcjonalnego związku zespołu dworsko-parkowego z resztą nieruchomości o charakterze rolniczym. Niezasadnie organ nadał szczególne i wyłącznie decydujące znaczenie przy ocenie związku funkcjonalnego okolicznościom związanym z miejscem zamieszkiwania rządcy jako miejscem, skąd prowadzony był zarząd nad gospodarstwem. Tymczasem to właśnie właściciel przejmowanego majątku zamieszkujący w dworze decydował zarówno o kierunku rozwoju i charakterze prowadzonej działalności rolniczej w majątku, jak również decydował o wszystkich istotnych sprawach dla jego funkcjonowania i rozwoju. Nie umniejsza tego fakt, że czynił to przy pomocy rządcy, któremu zlecał bieżący zarząd sprawami majątku. Rządca nie sprawował bowiem zarządu samodzielnie i we własnym imieniu, ale czynił to na zlecenie właściciela i w granicach jego poleceń. Istnienie zatem na terenie majątku rządcówki oraz zatrudnienie rządcy nie świadczy jeszcze o braku związku funkcjonalnego budynku dworu jako miejsca zamieszkania właściciela przejętego majątku z całością majątku ziemskiego. Poczynienie w tym względzie odmiennych ustaleń, jest w ocenie skarżącego, wnioskiem zbyt daleko posuniętym w realiach sprawy, wskazującym jakoby właściciele ziemscy mieszkający w dworze w ogóle nie zajmowali się zarządem majątkiem ziemskim, w którym żyli i z dochodów którego żyli. Ponadto działka ew. nr [...], która składa się z części dawnej parceli [...], w wyciągu z księgi gruntowej [...] tab. gm. kat. [...] miała charakter ogrodu z pastwiskiem, a więc w przeważającej mierze charakter użytku rolnego. Również parcele gruntowe pgr [...] i pgr [...] oznaczone były odpowiednio jako pastwisko oraz ogród z pastwiskiem zatem stanowiły użytek rolny. Z kolei część działki nr [...], będąca przedmiotem postępowania, stanowiła użytek rolny powiązany funkcjonalnie z budynkiem dworu, przez który wykonywana była komunikacja do zabudowań dworskich. W ocenie skarżącego, wjazd na część nieruchomości przez inną część nieruchomości powinien przesądzić o wzajemnym związku pomiędzy tymi częściami, pozwalającym, jeżeli nie uznać ich za jedną całość, to przynajmniej za będące od siebie wzajemnie zależne i to zależne i powiązane w stopniu tak znacznym, że pozwalającym obie części uznać za nieruchomości ziemskie. Zdaniem skarżącego, wiodący charakter rolny całego założenia nie pozwala na wydzielenie części reprezentacyjnej samodzielnie, jedynie jako takiej, skoro blisko i z każdej strony dworu były urządzone i wzajemnie skomunikowane parcele i obiekty przydatne rolniczo lub służące do zarządu majątkiem. Wobec niepodzielności wnioskowanego obszaru należało uwzględnić główny, dominujący charakter zespołu jako całości - co umożliwiało bieżące prowadzenie produkcji rolnej w całym majątku. Fakt, że najbliższe otoczenie dworku było obsadzone ozdobnymi krzewami czy drzewami, wcale nie przesądza o braku funkcjonalnego powiązania dworu z całą nieruchomością ziemską jako jedną całością. Skarżący zauważył także, że zaskarżona decyzja, poza przepisem proceduralnym - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - nie zawiera wskazania żadnej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, co jest wadą decyzji naruszającą nie tylko przepisy art. 6 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale również art. 7 Konstytucji RP. Miasto [...] zaskarżyło decyzję z dnia [...] kwietnia 2022 r. w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, dokonanie niewłaściwych ustaleń w oparciu o zebrany materiał dowodowy poprzez przyjęcie, że wskazane w decyzji nieruchomości nie pozostawały w funkcjonalnym związku z tą częścią nieruchomości, która podlegała przejęciu na cele reformy rolnej; a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, poprzez uznanie, że zespół dworsko-parkowy zlokalizowany na działkach wskazanych w zaskarżonej decyzji nie był wystarczająco powiązany fizycznie i funkcjonalnie z resztą nieruchomości, aby podpadać pod ww. przepis; 2. § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51, powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r.), poprzez jego niezastosowanie i w efekcie odstąpienie organów obu instancji od żądania od wnioskodawców przedłożenia do wniosku wymienionych w tym przepisie obligatoryjnych dowodów, co doprowadziło do naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., który nakazuje w takim wypadku wezwanie strony do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, ze stosownym pouczeniem o możliwości pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] w zakresie pkt I i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o przeprowadzenie dowodu z wyciągu z artykułu M. K. "Właściciele dworu w [...]" publikowanym w Almanachu Sądeckim, dla wykazania, że wskazano tam, iż rządca S. został zamordowany przez Niemców. W uzasadnieniu skargi Miasto podało, że organy oparły się na materiałach historycznych, bez uwzględnienia faktu, iż materiały te eksponując aspekty kulturowego i społecznego oddziaływania dworu z natury rzeczy nie skupiały się na aspektach ekonomicznych, związanych z zarządzaniem majątkiem, podejmowaniem decyzji gospodarczych. Te kwestie nie miały bowiem społecznego oddziaływania, dotyczyły szeregu prozaicznych, szczegółowych czynności i z tego powodu z pewnością nie cechowały się takim stopniem doniosłości, by zostać odnotowane w materiałach dotyczących wpływu dworu na okoliczną społeczność. Także sam fakt działania rządcy i istnienia rządcówki nie może stanowić dowodu na brak podejmowania decyzji gospodarczych co do funkcjonowania nieruchomości ziemskiej w dworze. Materiały historyczne wskazują, że właściciel majątku aktywnie zajmował się dworskim majątkiem, podejmując choćby decyzję o zaniechaniu produkcji roślinnej, jako nieopłacalnej i zmianie modelu gospodarstwa na hodowlę bydła. Taki model gospodarczy wskazywał, że dwór tworzył funkcjonalną całość z nieruchomością rolną, a w dworze podejmowane były istotne decyzje gospodarcze. W ocenie skarżącego, istotne jest, że rządca dworski S. został zamordowany przez Niemców, bowiem oznacza to, że w dacie wejścia w życie dekretu zarząd nieruchomością rolną nie mógł być sprawowany przez rządcę. W sytuacji fizycznego braku rządcy nie ma zaś podstawy do przyjmowania, że w dworze nie podejmowano istotnych decyzji gospodarczych dotyczących majątku. Przemawia to za przyjęciem, że między dworem a nieruchomością rolną istniał funkcjonalny związek. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2022 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygnaturach akt: I SA/Wa 1412/22 ze skargi Skarbu Państwa – Starosty [...] oraz I SA/Wa 1413/22 ze skargi Miasta [...] do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygnaturą akt I SA/Wa 1412/22. W piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2022 r. uczestnik postępowania – K. W. wniósł o oddalenie skarg, podnosząc, że całkowicie zgadza się z decyzjami organów obydwu instancji. W piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2022 r. uczestnik postępowania – K. W. wniósł o oddalenie skarg oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Rozpoznając w pierwszej kolejności, jako najdalej idący, postawiony w skardze Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...], zarzut nieważności zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Jak wynika z treści art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., na co zwrócił uwagę skarżący, decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej. Jednak w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, w zaskarżonej decyzji organ powołał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Wskazał przed wszystkim, że utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś w uzasadnieniu decyzji, które w myśl art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. stanowi immanentną część decyzji, organ przywołał przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę jego rozstrzygnięcia w tej sprawie (m.in. art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e dekretu oraz § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.). W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisów, które nakazywałyby organowi wskazywanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jedynie w sentencji decyzji. Dlatego jako prawidłowe należy ocenić wskazanie przez organ materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Postawione w skardze Skarbu Państwa – Starosty [...]ego zarzuty dotyczące wydania decyzji bez podstawy prawnej nie znajdują zatem potwierdzenia w treści tej decyzji. Przechodząc do meritum zaskarżonej decyzji, należy zaznaczyć, że spór w tej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia zawartego w pkt I decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., w którym organ I instancji stwierdził, że szczegółowo wymienione i określone w tym punkcie nieruchomości nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wnoszący skargi nie zgadzają się z rozstrzygnięciem organów obydwu instancji w tym zakresie. Jak stanowi art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, w zakresie dotyczącym ówczesnego województwa krakowskiego, na którego obszarze położona była sporna nieruchomość, na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Z kolei w myśl § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich (obecnie wojewodów). Z przytoczonego przepisu dekretu wynikają zatem trzy zasadnicze przesłanki jego zastosowania. Po pierwsze, nieruchomość ma mieć charakter nieruchomości ziemskiej, po drugie, musi być spełniona norma obszarowa, a po trzecie, nieruchomość przejmowana winna być własnością lub współwłasnością osób fizycznych lub prawnych. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że majątek [...], który został przejęty na cele reformy rolnej, miał powierzchnię ogólną [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha. Stanowił on również własność osób fizycznych. Dla ustalenia, czy będące przedmiotem sporu nieruchomości podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu konieczne było zatem zbadanie przez organ, czy stanowiły one, w dniu wejścia w życie dekretu, nieruchomości ziemskie. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy obydwu instancji ocena zaistnienia tej przesłanki jest prawidłowa. Wobec braku definicji legalnej pojęcia "nieruchomość ziemska" konieczne jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia tego pojęcia zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny m.in. w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt. W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26), na którą powoływał się również organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trybunał stwierdził, że reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. Poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" prawodawca miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Powyższe rozumienie tego pojęcia koresponduje z treścią § 4 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., zgodnie z którym, za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Jak wynika z powyższego, brak jest przeszkód (wbrew twierdzeniom skargi), aby w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., organ rozstrzygał o podpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu jedynie części majątku. Przesłanki wymienione w tym przepisie mogą być bowiem spełnione co do pewnego fragmentu nieruchomości i tylko w tym zakresie będzie ona podlegać przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, że na spornej nieruchomości znajdował się dwór, kaplica oraz teren wokół tych budynków, który może zostać określony jako park, na którym znajdowały się drzewa, ścieżki parkowe, ławki (co wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych fotografii), fontanna, podjazd do dworu oraz gazon. Ustaleń organów w tym zakresie skarżący w istocie nie kwestionują, jednak podnoszą, że istniał związek funkcjonalny pomiędzy wymienionymi obiektami a gospodarczą częścią majątku. Pojęcie związku funkcjonalnego jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu nie jest normatywnie zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że tego rodzaju związek zachodzi wówczas, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjonalnej i odwrotnie. NSA w swoich wyrokach podkreślał, że rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w związku funkcjonalnym z częścią gospodarczą, co spowodowane było specyfiką rozplanowania tej zabudowy na ziemiach polskich. Dwory, pałace i zamki stanowiły integralną część parku, nie były związane z produkcją rolną. Innymi słowy - gdy nieruchomość gruntowa wraz z budynkiem (np. pałacem, dworem) służyła wyłącznie celom rekreacyjno-reprezentacyjnym to takiego rodzaju tereny i obiekty nie podpadały pod działanie reformy rolnej. Także park jako powiązany funkcjonalnie z dworem, nie podlegał działaniu przepisów o reformie rolnej. Co do zasady zatem zespoły dworsko-parkowe nie podlegały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Od tej reguły możliwe jest odstępstwo, w sytuacji gdy rezydencja nie pełniła wyłącznie funkcji mieszkalnych lecz stanowiła także centrum zarządcze i gospodarcze majątku. Sytuacja taka mogła zachodzić, jeżeli na terenie majątku ziemskiego nie było innego miejsca do zarządzania pracami rolnymi, a w dworze (pałacu) znajdowało się biuro, z którego wykonywany był zarząd pracami w części gospodarczej majątku, znajdowały się tam księgi rachunkowe lub dokonywano bieżących płatności pracownikom i dostawcom (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1487/16, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W orzecznictwie odwołującym się do kryterium związku funkcjonalnego podkreśla się również, że rezydencja właściciela majątku, co do zasady nie przechodzi na cele reformy rolnej, jako nieprzydatna do realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu. Rezydencje te nie były przydatne dla celów wskazanych w lit. a-c, natomiast cele wskazane w lit. d) i e) mogły być realizowane jedynie poprzez przejęcie nieruchomości niezabudowanych (zob. uchwała NSA sygn. akt I OPS 2/06, wyroki NSA sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 823/07, I OSK 1116/07, I OSK 287/08). W orzecznictwie wywodzi się ponadto, że zmiana dekretu, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m.in. usunięto w art. 2 ust. 1 zd. wstępne wyrazy "o charakterze rolnym", nie spowodowała skutków prawnych, a więc przejęciu podlegały wyłącznie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym (patrz wyroki NSA sygn. akt I OSK 851/05, I OSK 287/08, I OSK 906/08, i uchwała NSA sygn. akt I OPS 3/10). Jak słusznie zauważył organ, a co również akcentowane jest w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, istotne znaczenie dla istnienia związku funkcjonalnego może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy - na terenie części rezydencjalnej lub poza nią, a także to czy w części gospodarczej czy w części mieszkalnej pałacu (dworu) znajdował się np. kantor czy biuro, w którym przyjmował interesantów, i z których wykonywany był stały bezpośredni zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej. Funkcjonalne architektoniczne dostosowanie części rezydencjalnej do zarządzania pracami rolnymi, przy nieistnieniu na terenie majątku ziemskiego innego tego rodzaju miejsca prowadziłoby, do wniosku, że część rezydencjalna jest "funkcjonalnie związana" z majątkiem ziemskim w takim znaczeniu, iż nie może on bez niej prawidłowo funkcjonować. Dla prowadzenia gospodarstwa rolnego w znaczniejszych rozmiarach przydatne było ówcześnie istnienie obiektów nadających się do wykorzystywania, jako centrum do sprawowania bieżącego zarządu. Z kolei istnienie tego rodzaju ośrodka zarządu (pełniącego również funkcje mieszkalną) bez części folwarcznej byłoby nieracjonalne gospodarczo. W rozpoznawanej sprawie organy zasadnie oceniły, biorąc pod uwagę całość zgromadzonych materiałów archiwalnych, że sporna nieruchomość nie była funkcjonalnie związana z prowadzeniem gospodarczej części majątku. Na nieruchomości tej znajdował się dwór, który niewątpliwie maił charakter mieszkalny i reprezentacyjny, o czym świadczy m.in. jego układ architektoniczny, położenie, wykorzystywanie do podejmowania osobistości ze sfery polityki (np. ministra spraw zagranicznych). Dwór nie posiadał pomieszczeń na trwałe przeznaczonych do sprawowania bieżącego zarządu, otoczony był ogrodem, który spełniał funkcję rekreacyjną, o czym świadczy znajdująca się na nim roślinność o charakterze ozdobnym i parkowym, niesłużąca produkcji rolnej. Typowo parkowy charakter roślinności położonej na spornej nieruchomości wynika m.in. z Ewidencji parków i ogrodów [...] – Ogród Dworski, sporządzonej w listopadzie 1976 r. przez zespół rzeczoznawców Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Ogrodnictwa (k. 221 akt administracyjnych). Skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do Sądu w istocie nie podważyli tych ustaleń organu. Twierdzenia dotyczące powiązań funkcjonalnych dworu i jego najbliższego otoczenia z prowadzoną w majątku działalnością gospodarczą, należało zatem ocenić jako gołosłowne. Fakt, że właściciel majątku zamieszkiwał w dworze nie czyni z miejsca jego zamieszkania części powiązanej funkcjonalnie (w wyżej przedstawionym rozumieniu) z gospodarczą częścią majątku. Przyjęcie stanowiska proponowanego przez skarżących oznaczałoby, że związek funkcjonalny z majątkiem ziemskim ma każda nieruchomość, w której na stałe przebywa właściciel majątku i na terenie której może podejmować decyzje "o kierunku rozwoju i charakterze prowadzonej działalności w majątku". Tymczasem, ustalając podpadanie danej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, organ ma ocenić charakter danej nieruchomości wynikający z istoty jej przeznaczenia i sposobu wykorzystywania, nie zaś badać powiązania o charakterze hipotetycznym i pośrednim. Również powoływany w skardze sposób poprowadzenia dojazdu do dworu drogą przebiegającą pomiędzy zabudowaniami gospodarczymi nie świadczy o związku funkcjonalnym w wyżej opisywanym rozumieniu. Jak wynika z akt administracyjnych, sporna nieruchomość była w sposób dostatecznie wyraźny oddzielona od części gospodarczej majątku, co należy ocenić jako celowe działanie jego właścicieli służące wyodrębnieniu części rezydencjonalnej przeznaczonej wyłącznie dla zamieszkiwania, rekreacji i wypoczynku. Konieczność dojazdu do tej części majątku poprzez jego część gospodarczą nie wyklucza takiego funkcjonalnego rozdzielenia spornej nieruchomości od reszty majątku. Zasadnie jako kluczową okoliczność dla badania związku funkcjonalnego pomiędzy dworem a częścią gospodarczą majątku organ powołał się na fakt istnienia odrębnego budynku (rządcówki), w której powołany prze właściciela zarządca dokonywał czynności związanych z zarządzaniem majątkiem. Okoliczność ta potwierdza, że właściciele zdecydowali się na rozdzielenie funkcji rezydencjonalnej (realizowanej w dworze i otaczającym go parku), od funkcji zarządu gospodarczego realizowanego w rządcówce. Skutkiem takiego rozdzielenia jest zaś brak związku funkcjonalnego spornej nieruchomości z gospodarczą częścią majątku. Powoływana przez skarżących okoliczność śmierci zarządcy w 1944 r., przed wejściem w życie dekretu, nie oznacza sama w sobie, że dwór stał się centrum gospodarczego zarządzania majątkiem. To przecież w budynku rządcówki znajdowały się wszelkie dokumenty i narzędzia niezbędne do sprawowania zarządu. Trudno zatem wywodzić, że po śmierci zarządcy czynności związane z zarządzaniem majątkiem gospodarczym zostały przeniesione do dworu, skoro w dalszym ciągu istniał budynek specjalnie do tego celu przeznaczony. Z tej przyczyny Sąd postanowił oddalić złożony w skardze Miasta [...] wniosek dowodowy. Ponadto, należy zauważyć, że okoliczność śmierci zarządcy w dniu [...] lipca 1944 r. nie jest sporna w tej sprawie, a wręcz została powołana przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. (s. 16). Również z tej przyczyny przeprowadzanie dowodu na tę okoliczność Sąd uznał za zbędne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., należy stwierdzić, że zgodnie z tym przepisem, strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. W niniejszej sprawie organ dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do stwierdzenia, że sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu, wobec czego nie można skutecznie zarzucić organowi niezastosowania tego przepisu, którego celem jest jedynie usprawnienie postępowania dowodowego w sprawie. W konsekwencji Sąd uznał, że organ prawidłowo i wszechstronnie zebrał i ocenił materiał dowodowy w tej sprawie i na jego podstawie wyciągnął zasadne wnioski co do niepodpadania nieruchomości opisanej w pkt I decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).