I SA/Wa 1417/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. nr KOA/2747/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy J. z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr ŚR.520.2.10.2023. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium") decyzją z 23 maja 2023 r., sygn. KOA/2747/Sr/23, po rozpatrzeniu odwołania M. L. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy [...] (dalej jako "Wójt") z 21 kwietnia 2023 r. sygn. ŚR.520.2.10.2023, odmawiając skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad Z. Z., ojcem skarżącej. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 27 marca 2023 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Jako załącznik do wyżej wskazanego wniosku zostało dołączone do akt postępowania administracyjnego orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 16 maja 2022 r. znak: [...], zgodnie z którym Z. Z. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Stopień niepełnosprawności został ustalony w orzeczeniu z datą 3 stycznia 2022 r., wraz z informacją o niedającej się ustalić konkretnej dacie zaistnienia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na okres do 16 maja 2026 r. Jako przyczynę tak ustalonego stopnia niepełnosprawności wskazano choroby neurologiczne (symbol [...]). W toku postępowania administracyjnego skarżąca złożyła również oświadczenie o niepodejmowaniu zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad ojcem, wyjaśniając że ostatnim podjętym przez nią zatrudnieniem była praca w 2016 roku. Skarżąca oświadczyła przy tym, że zatrudnienie miało miejsce poza granicami kraju, natomiast rezygnacja z owego zatrudnienia wynikała z konieczności powrotu, z uwagi na zachorowanie ojca i pogarszający się stan zdrowia matki skarżącej. Decyzją Wójta z dnia 21 kwietnia 2023 r. ŚR.520.2.10.2023 odmówiono ustalenia skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia przytoczono przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazano, że choć znany jest organowi pierwszej instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 to wniosek skarżącej nie spełnia warunków wynikających z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, przywoływanej dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem przez nią osiemnastego lub dwudziestego piątego roku życia. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia Wójt wskazał także na brak bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją z pracy lub innego zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Dla wykazania istotności tej z przesłanek powołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z treści których wynika konieczność zaistnienia i wykazania takiego związku przyczynowego, aby możliwym było ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Od wskazanej wyżej decyzji Wójta pismem z 5 maja 2023 r. odwołanie złożyła skarżąca. Niezadowolona z wydanej decyzji, uzasadniając w zakresie istotnym dla prawidłowego w jej ocenie rozstrzygnięcia, przywołała w szczególności okoliczności faktyczne z zakresu sprawowanej opieki nad ojcem. Decyzją z 23 maja 2023 r., sygn. KOA/2747/Sr/23 Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia przyznał rację skarżącej, wskazując że w zakresie jakim organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na powstanie niepełnosprawności po osiemnastym roku życia ojca skarżącej, decyzja była wadliwa. Przy powyższym Kolegium podniosło, że kluczową przesłanką dla ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby wnioskodawca nie podejmował lub zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium, związek między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a opieką nad niepełnosprawnym ojcem nie zaistniał, bowiem zgodnie z oświadczeniem Skarżącej była ona ostatnio zatrudniona w 2016 roku, wcześniej natomiast w dniu 6 sierpnia 2014 r. została uznana za osobę bezrobotną. Skargę na powyżej wskazaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z 28 czerwca 2023 r. złożyła skarżąca. Uzasadniając swoją skargę powtórzyła część zarzutów przywołanych w odwołaniu, wyjaśniając ponadto okoliczności w związku z zaistnieniem których została zmuszona do rezygnacji z pracy w [...] i powrotu celem sprawowania opieki nad ojcem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pod względem legalności jest decyzja Kolegium z 23 maja 2023 r., sygn. KOA/2747/Sr/23 utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 21 kwietnia 2023 r. sygn. ŚR.520.2.10.2023, którą to Wójt odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem skarżącej. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1843) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Na wstępnie Sąd wyjaśnia, że Kolegium słusznie skorygowało pogląd Wójta w zakresie oceny znaczenia momentu powstania niepełnosprawności u ojca skarżącej jako niemający znaczenia dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Kolegium wyrażony w treści rozstrzygnięcia odwoławczego, bez konieczności szerszego omawiania tego zagadnienia. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła córka sprawująca opiekę nad ojcem, zatem wniosek został złożony przez osobę do tego uprawnioną. Ojciec skarżącej legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 16 maja 2022 r. znak: ZOON/36726/22G wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], nieokreślającym daty powstania niepełnosprawności, wskazujący jednak datę ustalonego stopnia niepełnosprawności od dnia 3 stycznia 2022 r. bezspornie jest osobą wymagającą opieki. Uwzględniając wyżej wskazany pogląd, przejść należy do zasadniczej przesłanki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, której to w ocenie organów administracji publicznej skarżąca nie spełniła. Otóż warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Istotą sporu zatem jest okoliczność rezygnacji z zatrudnienia i kolejno niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą, która w ocenie Kolegium, nie nastąpiła w celu sprawowania opieki nad ojcem skarżącej. Wobec tego istotne jest wskazanie w tym miejscu sposobu w jaki definiuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową prawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych wraz z wyjaśnieniem poszczególnych jej elementów. Mianowicie jest to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Przepis będący podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazuje na dwie okoliczności, ostatecznie odrębne w swojej istocie, tj. rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie tego zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Rezygnacja oznacza, że opiekun bezpośrednio przez podjęciem się sprawowania opieki wykonywał pracę zarobkową, ale w związku z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych zmuszony był do jej zaprzestania. Niepodejmowanie zatrudnienia oznacza, że opiekun, pomimo tego, że jest zdolny do pracy i ma obiektywne możliwości jej podjęcia, nie czyni tego ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny. Przy czym w obu wypadkach chodzi o taki zakres opieki, który uniemożliwia wykonywanie pracy zarobkowej nawet w najmniejszym wymiarze (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2023 r. II SA/Sz 773/23). Kolejną okolicznością bezsporną jest brak podejmowania zatrudnienia przez skarżącą od 2016 roku. Bez znaczenia w realiach niniejszej sprawy pozostanie okoliczność uznania lub też nie, skarżącej za osobę bezrobotną przed tą datą. Dokonując natomiast oceny bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki, a rezygnacją z zatrudnienia Sąd nie podzielił zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu, iż z racji tego, że ostatnie zatrudnienie miało miejsce 2016 roku, brak jest możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia. W realiach kontrolowanej sprawy zwrócić należy uwagę na to, że organ odwoławczy przyjmując brak istnienia związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem błędnie przyjął, iż skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na okoliczności inne niż konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie sposób jest zasadnie stwierdzać możliwości podjęcia przez ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne zatrudnienia bez szczegółowego odniesienia się do daty rozpoczęcia, zakresu, skali, intensywności i charakteru opieki dostarczanej niepełnosprawnemu. Bez ustalenia i oceny zakresu wymaganej przez osobę niepełnosprawną pomocy, nie sposób w ogóle wypowiadać się o związku przyczynowo skutkowym, na brak którego powoływało się Kolegium. Rozstrzygnięcie odwoławcze dokonane zostało bez uwzględnienia realiów sprawy, opierając się jedynie na oświadczeniach skarżącej, które jak wynika to z uzasadnienia decyzji z 23 maja 2023 r., Kolegium uznało za niewystarczające do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dostrzec przy tym trzeba, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że Wójt nie zauważył faktu, że skarżąca nie podejmowała pracy z uwagi na niemożliwość jej pogodzenia ze sprawowaniem opieki nad ojcem – a jedynie przywołuje okoliczność rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na przywoływaną przez skarżącą konieczność opieki nad matką, dopiero następnie nad ojcem. W tym zakresie tak organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy w ogóle nie ustaliły zakresu opieki jakiej wymagał i wymaga niepełnosprawny ojciec skarżącej, również nie ustalając czy sprawowanie opieki przez skarżącą nad ojcem nie miało miejsca już w 2016 roku, wtedy gdy skarżąca rezygnowała z zatrudnienia. Także samo powołanie przez organ pierwszej instancji w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania administracyjnego (k. 5 akt administracyjnych) informacji o braku spełnienia przesłanek wymaganych do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niewystarczające. Sposób przywołania przez Wójta przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako podstawy prawnej jest niedopuszczalny, wszak artykuł ten ma szereg jednostek redakcyjnych, a powołanie tego przepisu w ten sposób uniemożliwia ustalenie przez wnioskodawcę zakresu dowodów wymaganych przez organ do uzupełnienia. W przypadku niewskazania wprost jakich konkretnie przesłanek wykazania oczekuje organ, rzeczą niezwykle utrudnioną będzie ich spełnienie. Bowiem choć Kolegium rozstrzygając w postępowaniu odwoławczym ocenia sprawę niejako od początku, to opiera się jednak na materiale dowodowym zebranym głównie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Uwzględniając wcześniej wskazane rozważanie w przedmiocie prawidłowości prowadzonego postępowania odwoławczego należy wskazać, że Kolegium nie poszerzyło w jakikolwiek sposób zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, a przy tym oparło swoje rozstrzygnięcie jedynie na podstawie materiału dowodowego zebranego właśnie przez organ pierwszej instancji. Ten natomiast został zebrany w sposób niewystarczający do prawidłowej oceny sytuacji skarżącej i jej ojca. Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że Kolegium zaniechało dokonania kompleksowej oceny tej sprawy, co uzasadniało przyjęcie naruszenia art. 80 k.p.a., przy jednoczesnym naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w konsekwencji wpływające na naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko przedstawione w niniejszym wyroku. Uwzględni zatem konieczność pozyskania dodatkowych informacji indywidualizujących okoliczności sprawowanej opieki przez skarżącą oraz zastosuje przedstawioną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności odnoszących się do różnicy okoliczności, jakimi są rezygnacja oraz niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Zważając na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.