I SA/Wa 1432/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. K. i Z. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących B. K. i Z. Ś. solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania B. K. i Z. S., od decyzji Burmistrza K. z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że B. K. i Z. S. złożyli 1 marca 2000 roku wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (poprzedni numer ewidencyjny [...]) z obrębu [...] o pow. [...] m ², wnosząc o zastosowanie 90% bonifikaty. Decyzją Burmistrza K. z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości o pow. [...] m² położonej w K. przy ulicy [...], działka nr [...], w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą KW [...], w prawo własności nieruchomości i ustalono opłatę za przekształcenie w wysokości [...] zł na rzecz Gminy. Odwołanie od tej decyzji złożyli wnioskodawcy zarzucając organowi I instancji rażące naruszenie prawa polegające na: – nieuwzględnieniu wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji z [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...], – naruszenie art. 4a ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w zw. z art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażającym się w tym, że opłatę z tytułu przekształcenia prawa ustalono na podstawie przepisów ustawy z 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku o przekształcenie oraz w oparciu o operat szacunkowy nr [...] z 7 maja 2012 roku, który nie uwzględnia stanu nieruchomości z dnia złożenia wniosku oraz nakładów poczynionych na nieruchomości przez skarżących, – naruszenia art. 4 ust. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wyrażającym się w niezastosowaniu tego przepisu pomimo, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki przyznania 90 % bonifikaty, organ administracji przyjął, że miesięczny dochód na członka rodziny w gospodarstwie domowym za 1999 r. wynosił [...] złotych uznając tym samym wiarygodność informacji w zeznaniach podatkowych stron, podczas, gdy z oświadczeń o dochodach stron z 12 stycznia 2009 r. wynika jednoznacznie, że dochód za 1999 rok wynosi [...] złotych, – naruszeniu art. 4 ust. 9 ustawy z 29 lipca 2005 r. poprzez przyjęcie, że złożony przez skarżących wniosek obejmuje żądanie przekształcenia prawa z zastosowaniem 50% bonifikaty, podczas gdy w aktach sprawy brak jest oświadczenia stron, iż popierają oni złożony wniosek w przypadku stwierdzenia braku podstaw do zastosowania 90 % bonifikaty, a treść wniosku z 1 marca 2000 roku wskazuje jednoznacznie, że intencją stron było żądanie przekształcenia z zastosowaniem 90% bonifikaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę wskazało, że postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości o pow. [...] m² położonej w K. przy ulicy [...] trwa od wielu lat, gdyż wniosek złożono 1 marca 2000 roku, a więc pod rządami ustawy z 4 września 1997 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tj. z 1999 r. Dz. U. Nr 65, poz. 746). Kolegium podniosło, że w postępowaniu niniejszym obowiązują przepisy ustawy z 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z art. 8 tej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustawy, o których mowa w art. 9, i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Natomiast art. 9 ustawy, stanowi, że tracą moc. 1) ustawa z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności; 2) ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) Odnosząc się do powołanego przez odwołujących się wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r. sygn. K 8/98. Kolegium wskazało, że wyrok ten dotyczył innej ustawy niż obecnie obowiązująca tj. ustawy z 4 września 1997 r. Przepisy, które tym wyrokiem uznane zostały za niezgodne z Konstytucją, to przepisy przewidujące preferencyjne warunki finansowe przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, a zatem art. 5, art. 5 a oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy oraz art. 1 ust. 2a, zezwalający na uwłaszczenie osób niebędących de facto użytkownikami wieczystymi – osób fizycznych, z którymi została zawarta w formie aktu notarialnego umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego przez dniem 31 października 1998 r., ale nieposiadających wpisu tego prawa w księdze wieczystej. Kolegium wskazało, że organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie na podstawie obowiązujących przepisów. Organ ten powinien odebrać od wnioskodawców jednoznaczne oświadczenia, jaka jest treść ich żądania, tzn. czy domagają się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego z zastosowaniem bonifikaty, czy bez bonifikaty. Jeżeli domagają się zastosowania bonifikaty, to w jakiej wysokości. Organ powinien ustalić, czy wnioskodawcy domagają się rozłożenia opłaty na raty, a jeśli tak – na ile rat. Organ, do którego wpłynął wniosek, musi mieć jasność co do intencji wnioskodawców. Po jednozanczyn sformułowaniu żądań organ powinien ustalić, jakie działania może podjąć – opierając się na obowiązujących przepisach. Organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy nieruchomości, do którego skarżący wnieśli zastrzeżenia. W ocenie Kolegium organ I instancji winien te uwagi przekazać rzeczoznawcy celem oceny i udzielenia odpowiedzi na zarzuty; możliwa jest także modyfikacja operatu, jeżeli rzeczoznawca uwzględniłby uwagi w całości lub w części. Po ustaleniu wartości prawa organ, Burmistrz Miasta i Gminy K., winien zastosować obowiązujący przepis prawa – art. 4 ustawy o przekształceniu. Kolegium wyjaśniło, że organ ustaliwszy wysokość opłaty i treść żądania powinien wystąpić do Rady Gminy o podjęcie uchwały w sprawie bonifikaty dla B. K. i Z. S. Jeżeli uchwała będzie zgodna z wnioskiem, organ wyda decyzję. Jeżeli natomiast Rada Gminy ustali inną niż żądają wnioskodawcy bonifikatę, należy przed wydaniem decyzji zwrócić się do stron o jednoznaczne sformułowanie czy podtrzymują wniosek i jaka jest ostatecznie jego treść. Kolegium wskazało, że postępowanie toczy się na wniosek, a jeżeli wnioskodawca domaga się przyznania konkretnego prawa (np. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność wyłącznie z bonifikatą 90 %), a organ stoi na stanowisku, że zgodnie z obowiązującymi przepisami nie może tego uczynić winien odmówić przekształcenia z bonifikatą 90 %, a nie orzekać o przekształceniu prawa za jednorazową opłatą. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2013 r. skargę złożyli B. K. i Z. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego: – przepisu art. 2, 7 i 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz postanowienia art. Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z przepisami art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 3 i /lub art. 4 a ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez skarżących tj. do 14 kwietnia 2000 r., wyrażającym się w nieuzasadnionym nie zastosowaniu w/w przepisów materialno-prawnych przy załatwianiu wniosku, pomimo tego, że skarżący mają ekspektatywę do uzyskania przekształcenia wg. przepisów obowiązujących w dacie złożenia prawidłowego wniosku, które to działanie rażąco narusza zasadę ochrony własności i praw nabytych nie zrealizowanych do dnia dzisiejszego na skutek rażąco przewlekłego załatwiania przez organ I instancji wniosku skarżących – przez ponad 12 lat. – przepisu art. 4 pkt 8 w zw. z przepisami art. 8 i art. 10 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z przepisami art. 8 ust. 2 Konstytucji, wyrażającym się nie uzasadnionym nie zastosowaniem przepisu art. 4 ust. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżących wniosku o udzielenie bonifikaty (20.02.2008 r.). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji . W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili przebieg postępowania w sprawie – złożone wnioski, wydane w sprawie decyzje. Skarżący podkreślili, że przez sam fakt złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności w terminie i spełnienie przesłanek wymaganych przepisami ustawy z 4 września 1997 r., nabyli ekspektatywę uzyskania prawa własności nieruchomości tj. do wydania przez Gminę decyzji o charakterze deklaratoryjnym, o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, za opłatą przewidzianą w przepisach ustawy z 4 września 1997 r. Po uznaniu za niekonstytucyjny przepisu art. 5 ustawy wysokość opłaty naliczono na podstawie przepisu art. 4a ustawy. Skarżący wskazali, że ponawiali wnioski o przekształcenie: w dniach 31 grudnia 2002 r. i 30 stycznia 2004 r. – na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. – wnioski te nie zostały rozpoznane. W dniu 20 lutego 2008 r. skarżący złożyli wniosek o udzielenie im 90% bonifikaty w opłacie za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – na podstawie przepisu art. 4 ust. 8 ustawy z 9 lipca 2005 r., który nie wymagał uzyskania przez organ I instancji akceptacji Rady Gminy. Skarżący podnieśli, że pogląd prawny uznający powstanie ekspektatywy w dacie złożenia prawidłowego wniosku i spełnienia warunków wymaganych ustawą z 4 września 1997 r. ustaliło orzecznictwo – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2008 r., sygn. I OSK 1341/07. Skarżący wskazali, że w piśmie z 16 maja 2012 r. podali, że podstawą prawną ustalenia opłaty winien być przepis art. 4 a ustawy z 4 września 1997 r., a wartość prawa użytkowania wieczystego działki skarżących, położonej w strefie podmiejskiej K. wynosi [...] zł (bez zabudowy). Podnieśli, że od 2001 r. płacą opłatę za użytkowanie wieczyste obliczoną od wskazanej wartości prawa użytkowania wieczystego tj. kwoty [...] zł. W ocenie skarżących wartość prawa użytkowania wieczystego wyliczona w operacie szacunkowym na kwotę [...] zł. jest niczym nieuzasadniona, bowiem od 2000 r. nie dokonano trwałej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, a wartość ta została wyliczona nie dla nieruchomości wg. stanu z 2000 r. a wg. stanu na dzień dzisiejszy. Skarżący podkreślili, że konsekwencje, w tym, i finansowe, przewlekłości prowadzonego postępowania przez Gminę, która nie była w stanie rozpoznać wniosku skarżących przez 12 lat od daty jego złożenia, w żadnym razie nie powinny ich obciążać. Przewlekłość postępowania, zlekceważenie przez organ I i II instancji wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji z [...] grudnia 2011 r., uporczywe powracanie do koncepcji załatwienia sprawy na podstawie przepisów obowiązujących a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia przez skarżących wniosku z 1 marca 2000 r. i 20 lutego 2008 r., nieuzasadnione prawnie żądanie przez SKO uzyskania przez organ I instancji akceptacji Rady Gminy dla udzielenia bonifikaty po 12 latach od daty złożenia wniosku, zamiast zastosowania przez SKO przepisu art. 138 k.p.a. i merytorycznego załatwienia sprawy, zmuszają skarżących do złożenia skargi do Sądu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie ze wszystkim jej zarzutami należy się zgodzić. Skarżący złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w dniu 1 marca 2000 r., a więc w okresie obowiązywania ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tj. Dz. U z 2001 r. Nr 120 poz. 1299). Jak wynika z akt sprawy (w tym odpisu z księgi wieczystej [...]) skarżący Z.S. był użytkownikiem wieczystym od 1979 r., natomiast jego żona - skarżąca B.K. na skutek zawartej pomiędzy nimi małżeńskiej umowy majątkowej, rozszerzającej wspólność majątkową o majątek nabyty przed zawarciem związku małżeńskiego, weszła w wszystkie prawa i roszczenia przysługujące dotychczas skarżącemu. Mają rację skarżący podnosząc kwestię ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. W orzecznictwie sądowo administracyjnym ugruntowany jest pogląd o konieczności objęcia ochroną takich ekspektatyw. Jak wyżej wskazano, w dacie składania przez skarżących wniosku obowiązywała ustawa z 4 września 1997 r., która weszła w życie 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o przekształcenie) przepisy ustawy stosowało się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r. i złożyły wniosek do dnia 31 grudnia 2000 r. W zamian za przekształcenie prawa, ustawa w art. 4 i 5 przewidywała jednorazową opłatę pobieraną przez dotychczasowych właścicieli (jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa). Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. K8/88 (OTKZ U 2000 r. nr 3 poz. 87) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność szeregu przepisów tej ustawy. W wyniku tego orzeczenia niektóre z przepisów utraciły moc, a ustawodawca w noweli z 2001 r. do tekstu ustawy wprowadził art. 4a określającej zasady ustalania opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W okresie obowiązywania powyższej ustawy została uchwalona ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2001 r. nr 113 poz. 1209 ze zm.), która weszła w życie 24 października 2001 r. Ustawa ta rozszerzała krąg osób uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Natomiast z dniem 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2005 r. nr 175 poz. 1459 ze zm.). W myśl art. 9 tej ustawy utraciły moc: ustawa z 4 września 1997 r. oraz ustawa z 26 lipca 2001 r. Nowa ustawa w dalszym ciągu stwarzała dla osób fizycznych, będących w dniu jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności (art. 1 ust. 1). Ustawa jako zasadę przyjęła odpłatne nabycie prawa własności z możliwością zastosowania bonifikaty (art. 4 ust. 7). W art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. ustawodawca postanowił, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca konstruując przepisy międzyczasowe posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, a jego retrospektywne działanie nie doznaje jakichkolwiek wyjątków. Oznacza to, że od chwili wejścia w życie nowego prawa stosować go należy do wszelkich stosunków i zdarzeń, zarówno przeszłych, jak i tych, które dopiero powstaną, albo trwają w czasie zmiany prawa. Zważyć przy tym należy, że posłużenie się przez ustawodawcę zasadą bezpośredniego działania nowego prawa z jednej strony może okazać się korzystniejsze dla strony, a z drugiej strony może spowodować pogorszenie jej sytuacji prawnej. Dlatego też konstruując przepisy prawa międzyczasowego ustawodawca winien mieć na uwadze następstwa retrospektywnego działania prawa, uwzględniając, że nowe prawo nie może naruszać zasady państwa prawa wyrażonego w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowienie przepisów przejściowych musi obejmować wszystkie sytuacje, jakie mogą się pojawić na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań i nie może pomijać ochrony praw jakiejkolwiek grupy podmiotów dotkniętych tymi przepisami (wyrok TK z 24 X 2000 r., sygn. SK 7/00). W wyroku z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98 Trybunał Konstytucyjny wskazał na powinność ustawodawcy starannego uwzględnienia za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących toku. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. – obowiązującej w dacie złożenia wniosku przez skarżących, przepisy tej ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi i złożyli wniosek, o którym mowa w art. 2, do dnia 31 grudnia 2000 r. Skarżący te kryteria ustawowe spełnili i w związku z tym powstało po ich stronie uprawnienie (ekspektatywa) nabycia prawa własności w tym trybie. Organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej o nabyciu prawa w ustawowym, a zarazem rozsądnym terminie przewidzianym do załatwienia tego typu sprawy. Niezałatwienie sprawy skarżących i niewydanie ostatecznej decyzji do czasu wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, spowodowało pogorszenie ich sytuacji, albowiem od daty złożenia wniosku w dniu 1 marca 2000 r. znacznie wzrosła wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o której mowa w art. 4 i następnie dodanym art. 4a ustawy z 4 września 1997 r. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd o konieczności objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich pomniejszych ustaw. Potrzeba objęcia ochroną takich ekspektatyw na równi z ochroną praw nabytych dotyczy w szczególności prawa własności i to z uwagi na ochronę tego prawa zagwarantowaną w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze takie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego można wywieść normę, której sens pozostaje w wyraźnej kolizji z brzmieniem art. 8 w związku z art. 10 ustawy 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w zakresie w jakim odnosi się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i do czasu wejścia w życie nowej ustawy niezakończonych decyzją ostateczną. Sądy administracyjne uprawnione są do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w oczywisty sposób sprzecznego z Konstytucją. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko co do ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych (por. wyroki z 24 X 2008 r., I OSK 1341/07, z 13 III 2012 r., I OSK 2378/11, z 24 IV 2013 r., I OSK 1955/11). Dlatego też z przyczyn wyżej omówionych wadliwe są decyzję organów obydwu instancji poprzez niezastosowanie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku przez skarżących . Zważyć przy tym należy, że w decyzji z [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ([...]) orzekając w niniejszej sprawie wyraziło pogląd o konieczności rozpoznania wniosku skarżących na podstawie przepisów ustawy z 4 września 1997 r. Tym bardziej niezrozumiałe jest, że w zaskarżonej decyzji organ ten wyraził inny pogląd prawny. Zasadne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów art. 1 ust. 2, art. 5 ustawy z 4 września 1997 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku) w związku ze wskazanymi przepisami Konstytucji. Natomiast powołany w skardze przepis art. 4a ustawy z 1997 r. obowiązywał dopiero od 28 lipca 2001 r. (dodany został przez ustawę z 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( Dz. U. Nr 72 poz. 749), a więc wszedł w życie po dacie, kiedy ekspektatywa skarżących była już ukształtowana. Zatem nie mógł wpływać na treść już ukształtowanej ekspektatywy. To samo dotyczy zarzutu naruszenia przepisów art. 4 pkt 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skoro prawa skarżących były ukształtowane ustawą z 1997 r., to na podstawie tej ustawy skarżący uprawnieni są do dochodzenia złożonego w 2000 r. wniosku. Wprawdzie skarżący kilkakrotnie modyfikowali żądanie, jednakże następowało to na skutek wezwań organu I instancji do zajęcia stanowiska w sprawie w związku z wejściem w życie nowych regulacji prawnych. Organy prowadziły postępowanie prawie 12 lat, na co skarżący nie mieli wpływu. Należy zgodzić się ze skarżącymi, że organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w granicach zakreślonych wnioskiem strony, o ile zmodyfikowane żądanie mieści się w granicach prawa. Również należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku w określony przez stronę sposób, to organ powinien wydać decyzję odmowną, a nie orzekać w zakresie, o jakim strona nie wnioskowała. W niniejszej sprawie skarżący z jednej strony wskazują na maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę na podstawie ustawy z 1997 r. i domagają się orzekania na jej podstawie, a jednocześnie powołują się na przepis art. 4 ust. 8 ustawy z 2005 r., który dawał możliwość 90 % bonifikaty przy przekształceniu prawa (wniosek z 20 lutego 2008 r. i odwołanie od decyzji organu I instancji, a także zarzuty skargi). Nie może być bowiem skuteczne "łączenie" już maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy na podstawie określonej ustawy z uprawnieniami wynikającymi z innych ustaw regulujących poszczególne uprawnienia odmiennie. Żądanie wynikające ze zmienionych przepisów stanowi już nową sprawę. Dlatego istnieje konieczność wezwania skarżących do jednoznacznego zajęcia stanowiska w powyższej kwestii. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego oraz zarzut skargi, że organ I instancji nie odniósł się do zarzutów skarżących dotyczących prawidłowości operatu szacunkowego, nie ocenił go jako dowodu w sprawie oraz nie odniósł się do całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, czym naruszył przepisy art. 7,77, 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnośnie zarzutów zawartych w piśmie skarżących z 7 lutego 2014 r., co do niekompletności akt sprawy, w tym braku decyzji SKO: z [...] października 2011 r. i [...] grudnia 2011 r. i dokumentów poprzedzających ich wydanie ( nie sprecyzowanych przez skarżących) oraz braku operatu wskazanego w zawiadomieniu z 28 lutego 2001 r. o wszczęciu postępowania i wniosku skarżących o ich dołączenie tych dowodów, to Sąd oddalił wniosek, gdyż poświadczone za zgodność odpisy decyzji znajdują się w aktach sprawy, natomiast co do pozostałych dokumentów Sąd uznał, że przeprowadzenie tych dowodów jet nieuzasadnione, gdyż nie wystąpiły przesłanki określone w art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa). Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 i art. 200 ppsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia.