I SA/Wa 1436/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej również jako: "organ odwoławczy", "KKU", "Komisja"), po wznowieniu na wniosek Miasta [...] postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z [...] lipca 2015 r. nr KKU [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej również jako: "Wojewoda", "organ wojewódzki") z [...] czerwca 2013 r. nr [...]o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] (dalej również jako: "skarżąca", "strona skarżąca", "Gmina"), prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o pow. [...] ha, w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], odmówiła uchylenia decyzji własnej z [...] lipca 2015 r. Zaskarżona decyzja została wydane w następującym stanie sprawy. Miasto [...]wniosło do Wojewody [...] o wydanie, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako: "ustawa") decyzji, dotyczącej wyżej wskazanej nieruchomości Skarbu Państwa. Do wniosku załączono dokumentację inwentaryzacyjną mienia ogólnonarodowego (państwowego), obejmującą przedmiotową nieruchomość. Wojewoda, decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie przez Gminę, wyżej wskazanej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że na 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...], co w opinii Wojewody odzwierciedlał zebrany materiał dowodowy. Organ przywołał dokumentację inwentaryzacyjną, sporządzoną przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej w [...] oraz decyzje: Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nr [...] z [...] marca 1975 r., Dyrektora Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami nr [...] z [...] lipca 1982 r. i nr [...] z [...] grudnia 1983 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie, z których wynika, że ww. nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy, znajdowała się w zarządzie [...] w [...]. Orzekając w sprawie organ powołał się też na opracowanie Konsorcjum Geodezyjnego w [...], oparte m.in. na zaświadczeniu Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z [...] maja 1986 r., wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta [...], z którego wynika, że nieruchomość ta znajdowała się w zarządzie [...] w [...]. Konstatując powyższe stwierdził, że nieruchomość objęta prawem zarządu, nie znajdowała się 27 maja 1990 r. we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wykluczało możliwość komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy. Odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego złożyła Gmina, reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...]. Argumentowała, że powołane w decyzji Wojewody akty byłych terenowych organów administracji publicznej nie dotyczą spornej działki. Zdaniem odwołującej fakt ten potwierdza opracowanie geodezyjno-prawne uprawnionego geodety, sporządzone na okoliczność ustalenia, czy komunalizowany teren na 27 maja 1990 r., znajdował się w zarządzie [...] w [...]. Gmina podniosła, że dowodem ustanowienia prawa zarządu nie może być wskazane wyżej zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, gdyż dokumentem takim powinna być decyzja, zezwolenie, bądź umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego. Decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] Komisja utrzymała w mocy decyzję Wojewody z [...] czerwca 2013 r. Podniosła, że z odpisu ówczesnej księgi wieczystej KW nr [...], oraz z aktualnej księgi wieczystej, prowadzonej dla spornej działki wynika, że na 27 maja 1990 r., stanowiła ona własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie [...] (później: [...]") w [...]. KKU podkreśliła, że podstawowym dowodem przemawiającym za odmową komunalizacji jest stan księgi wieczystej i ujawnione w niej prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina, zarzucając decyzji KKU naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wniosła o uchylenie decyzji z [...] lipca 2015 r. nr [...], jak i poprzedzającej ją decyzji organu wojewódzkiego. Wyrokiem z 25 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1515/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...]. W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały istnienie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości – zarządu [...] w [...] (później [...] w [...]) w dniu 27 maja 1990 r., jako potwierdzony wpisem w księdze wieczystej, prowadzonej dla tej nieruchomości. Wpis został dokonany na podstawie zaświadczenia z [...] maja 1986 r. nr [...] Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta [...] Urzędu Dzielnicowego [...]. WSA zauważył, że organy orzekające w sprawie nie mogły, w świetle art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych poczynić własnych ustaleń i dojść do przekonania, że wbrew zapisom w księdze wieczystej, [...] w [...] nie przysługiwało prawo zarządu spornej nieruchomości, bowiem jedynym sposobem obalenia istniejącego domniemania, jest powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...], domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokiem z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 501/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy od powyższego wyroku. Za bezsporne uznał, że nieruchomość nr [...], na 27 maja 1990 r., była własnością Skarbu Państwa. Za udowodnione Sąd przyjął, że w księdze wieczystej tej nieruchomości, jako podmiot wykonujący zarząd wpisano [...]" w [...]. NSA uznał również, że sporna działka została wymieniona w zaświadczeniu zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1986 r. nr [...], jako pozostająca w zarządzie [...] w [...]. Sąd zauważył, że Miasto [...] nie kwestionowało wyodrębnienia tej nieruchomości z działki objętej wyżej wskazanym zaświadczeniem. Podstawę prawną powołaną w zaświadczeniu nr [...] stanowił art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), w brzmieniu na datę wydania zaświadczenia. Przytaczając treść art. 87 wskazanej wyżej ustawy, NSA ocenił, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Uznał również, że w tej dacie nie wymagano potwierdzenia nabycia z mocy prawa w formie decyzji, dopuszczalne bowiem było wydanie zaświadczenia. Wymóg wydania decyzji o przekazaniu w zarząd posiadaczom gruntów, którzy nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie przewidzianej prawem, ustawodawca wprowadził dopiero ustawą o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 13 lipca 1988 r. (Dz.U. Nr 24 poz. 170) - przepisy te weszły w życie 20 lipca 1988 r. NSA, na podstawie dokumentacji sprawy przyjął też, że nieruchomości będące przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, położone przy Al. [...] w [...] od nacjonalizacji przeprowadzonej w końcu lat czterdziestych nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz stanowiły majątek Skarbu Państwa, po znacjonalizowanej [...]. Orzeczeniem nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1948 r. [...] została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 3 ust.1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. R.P. Nr 3, poz.17) oraz § 65 ust. 1 pkt d i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. R.P. Nr 16, poz. 62). Na mocy orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu [...] została przejęta na rzecz Państwa wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem oraz wszelkimi prawami. Sąd zauważył, że protokołem zdawczo - odbiorczym sporządzonym [...] listopada 1950 r. określono składniki mienia przejmowanego od [...]. Przyjął też dowód z wpisu do księgi wieczystej KW nr [...], z którego wynika, że wpisu w dziale II księgi wieczystej Skarbu Państwa i zarządu [...] w [...] dokonano na podstawie: "wniosków z dnia [...] sierpnia 1986 r. oraz zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. nr [...]prawa własności wpisane w księgach wieczystych Rep. hip. [...]." Zauważył, że wskazane numery hipoteczne pokrywają się z numerami hipotecznymi wymienionymi w protokole zdawczo-odbiorczym z [...] listopada 1950 r. Powyższe, zdaniem NSA pozwala na uznanie, że [...] został wyodrębniony z [...] na bazie wyżej wskazanego majątku, znacjonalizowanego podmiotu. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że sporna działka nie należała na 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. NSA podkreślił, że w związku z istnieniem w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości wpisu prawa zarządu na rzecz [...] istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. 2016 r. poz. 790) zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny. Pismem z [...] kwietnia 2016 r. (uzupełnionym pismami z: [...] października 2017 r. i z [...] grudnia 2017 r.) Miasto [...] wniosło o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256 ze zm. – dalej: "kpa"), z uwagi nowe okoliczności, które nie były znane organowi w dacie wydania decyzji. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] Komisja odmówiła wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z [...] lipca 2015 r. nr [...]wskazując, że Gmina nie przedstawiła nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, które nie byłyby znane organowi w takcie prowadzonego wcześniej postępowania administracyjnego. Postanowienie KKU zostało zakwestionowane skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę. Wyrokiem z 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 767/18 Sąd uchylił zaskarżone postanowienie KKU. W uzasadnieniu wskazał, że podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Podkreślił, że w ocenianej sprawie KKU dokonała oceny przyczyn wznowienia przedwcześnie - we wstępnej fazie postępowania, w której mogła badać jedynie, czy wniosek oparty jest o ustawową przesłankę wznowienia oraz czy został wniesiony przez stronę w terminie wynikającym z przepisów kpa. Wobec czego Komisja naruszyła przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowieniem z [...] marca 2021 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Gminy, KKU wznowiła postępowanie zakończone decyzją własną z [...] lipca 2015 r. nr [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], po przeprowadzeniu wznowionego na wniosek Gminy postępowania w sprawie, Komisja odmówiła uchylenia wyżej wskazanej decyzji własnej. W uzasadnieniu wskazała na podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy - na 27 maja 1990 r. Powołując powyższe, KKU przyjęła, że sporna nieruchomość w wyżej wskazanej dacie stanowiła własność Skarbu Państwa. Komisja zauważyła, że obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej, bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Zdaniem organu odwoławczego sporna nieruchomość w dacie istotnej dla komunalizacji stanowiła własność Skarbu Państwa. KKU, powołując przepisy ustawy (art. 5 ust. 1) oraz normy regulujące gospodarkę gruntami i wywłaszczanie nieruchomości, dotyczące gruntów państwowych, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste zarządzanych przez terenowy organ administracji państwowej, a także ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26 poz. 183 ze zm.), wskazała, że sam fakt gospodarowania mieniem przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Organ podniósł też, że dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. KKU powołując się na opracowanie geodezyjne, znajdujące się w aktach sprawy stwierdziła, że sporna nieruchomość stanowi część dawnej działki ewidencyjnej nr [...]. Komisja podkreśliła, że z odpisu ówczesnej księgi wieczystej prowadzonej dla spornej działki wynika, że na 27 maja 1990 r., stanowiła ona własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie [...] (następnie [...]) w [...]. Wpisu Skarbu Państwa i zarządu [...] w [...] dokonano na podstawie: "wniosków z dnia [...] sierpnia 1986 r. oraz zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. nr [...], prawa własności wpisane w księgach wieczystych rep. hip. [...]." Wskazane numery hipoteczne pokrywają się z numerami hipotecznymi wymienionymi w protokole zdawczo-odbiorczym z [...] listopada 1950 r. Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że [...] został wyodrębniony z [...], na bazie majątku tego znacjonalizowanego podmiotu, co w sytuacji zgodności numerów hipotecznych nieruchomości stanowiących uprzednio własność [...], a następnie podlegających zarządowi [...], pozwala na wyrażenie oceny, że sporna działka nie należała na 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Powołując się na domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych KKU stwierdziła, że skoro z odpisu ówczesnej księgi wieczystej dla spornej działki wynika, że na 27 maja 1990 r. znajdowała się ona w zarządzie [...] w [...], to tym samym, zgodnie z brzmieniem art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W konsekwencji organ uznał, że nieruchomość ta nie podlegała przepisom ustawy. Dalej KKU zauważyła, że wniosek wznowieniowy z [...] kwietnia 2016 r., uzasadniony podstawą prawną wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, obejmował dokumentację przygotowaną przez Przedsiębiorstwo [...] w [...] z której wynikało m.in., że: 1) prawo zarządu dla [...] zostało wykreślone z księgi wieczystej nr [...]; 2) dla terenu objętego zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1986 r. nie odnaleziono decyzji o oddaniu gruntów w użytkowanie, co potwierdza poświadczenie w tym dokumencie nieprawdziwych faktów, dotyczących istnienia 27 maja 1990 r. prawa zarządu dla [...]; 3) fakt braku dokumentów o prawie zarządu dla [...] dla części terenu objętego ww. zaświadczeniem potwierdził również Wojewoda [...] w siedmiu niezależnych rozstrzygnięciach administracyjnych, podjętych w okresie od [...] lutego 2002 r. do [...] lipca 2010 r. Zdaniem Gminy, wyżej wskazane okoliczności nie były znane KKU w dacie wydania decyzji, wobec czego zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji Wojewody w całości oraz stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Miasto [...] spornego mienia. Komisja zauważyła, że Gmina jako jedną z podstaw wznowieniowych powołała prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 682/17, dotyczący skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o treści: "[...]" w [...] w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, to jest w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymował się prawem zarządu do gruntów objętych zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] maja 1986 r., nr [...], znak [...], lecz tylko faktycznie je użytkował bez tytułu prawnego." Kwestionując prawo zarządu [...] w [...], Gmina podniosła, że dokumentacja jego dotycząca została przekazana Archiwum Zakładowemu oraz do Archiwum Państwowemu w [...]. Ponadto, jak wskazała we wniosku wznowieniowym, dla terenu objętego zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1986 r. nie odnaleziono decyzji o oddaniu gruntów w użytkowanie, bądź zarząd. W ocenie Gminy powyższe jest istotne z punktu widzenia istnienia prawa zarządu [...] w [...] na dzień wejścia w życie ustawy. Odnosząc się do treści ww. wniosku KKU podkreśliła, że orzekając w sprawie dokonała analizy obowiązującego na dzień komunalizacji stanu prawnego, jak również dowodu z dokumentów jakim był m.in. wpis w księdze wieczystej prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie [...] (na podstawie zaświadczenia z [...] maja 1986 r. nr [...] Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta [...] Urzędu Dzielnicowego [...]). Powołała się też na wyrażoną w wyroku NSA z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 501/16 ocenę prawną w zakresie mocy dowodowej wpisu dokonanego w księdze wieczystej. W odniesieniu do uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 września 2017 r. Komisja nie podzieliła argumentacji Gminy i wyjaśniła, że sąd administracyjny w uzasadnieniu przede wszystkim przeprowadził wywód z przesłanek do wydania zaświadczenia i okoliczności jakie mogą być w tym dokumencie wykazane oraz ocenił, że sąd administracyjny wskazał, że wydanie zaświadczenia o określonej we wniosku Prezydenta Miasta [...] treści nie mogło być uwzględnione, gdyż skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia w zakresie stanu prawnego spornych gruntów, skutkującego w następstwie przyznaniem praw do tych gruntów Miastu [...]. Zdaniem Komisji działanie takie prowadziłoby do wydania decyzji przyznającej prawo z pominięciem przewidzianego trybu. KKU podkreśliła, że przesłanką wznowienia postępowania w sprawie jest ujawnienie istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który decyzję wydał. W ocenie organu Gmina okoliczności takich nie przedstawiła. Konstatując KKU stwierdziła, że wskazane we wniosku twierdzenia i oceny prowadzą do podważenia wpisu sądu wieczystoksięgowego i podstaw jego dokonania, do czego organ nie jest uprawniony. W ocenie Komisji należy uznać istnienie prawa zarządu przedsiębiorstwa nad sporną nieruchomością na 27 maja 1990 r., co w konsekwencji przesądza, że nie mogła ona należeć do właściwej rady narodowej, a więc była wyłączona z komunalizacji. Uznając, że Gmina nie przedstawiła żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności nieznanych organowi drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym, Komisja nie znalazła podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji własnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 2021 r. wniosło Miasto [...]. Kwestionowanej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie, polegające na braku rzeczowego odniesienia się w treści uzasadnienia decyzji do okoliczności przedstawionych przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania z [...] kwietnia 2016 r. oraz w pismach go uzupełniających, odpowiadających kryteriom określonym w art. 145 § 1 pkt 5 kpa i tym samym uzasadniających uchylenie decyzji nr [...] z [...] lipca 2015 r.; 2) art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 76 § 1 i 2 kpa poprzez ich niezastosowanie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, bez odniesienia okoliczności ustalonych w toku postępowania zakończonego decyzją pierwotną z argumentacją wskazaną we wniosku o wznowienie postępowania, co spowodowało uznanie twierdzeń wniosku za nieistotne dla sprawy i ocenę, że sporna nieruchomość na 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem skarżącej następstwem powyższego były naruszenia: art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że okoliczności przytoczone we wniosku o wznowienie postępowania nie stanowią przesłanek, o których mowa w treści tego przepisu; art. 151 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie wyrażające się utrzymaniem w mocy decyzji z [...] lipca 2015 r., pomimo istnienia podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Strona skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 10 § 1 kpa, polegające na uniemożliwieniu jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Podnosząc powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania wznowieniowego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli wpierw potwierdzi się, że w postępowaniu zwyczajnym wystąpiła chociażby jedna z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a, czy art. 145b kpa. Postępowanie to nie jest zatem kolejnym postępowaniem odwoławczym zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Ma jedynie na celu weryfikację kwestionowanej decyzji w oparciu o konkretne podstawy wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie podstawę wniosku Miasta [...] o wznowienie postępowania z [...] kwietnia 2016 r., uzupełnionego pismami z [...] października 2017 r. i [...] grudnia 2017 r. stanowił art. 145 § 1 pkt 5 kpa i w oparciu o tę podstawę zostało wznowione postanowieniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] marca 2021 r. postępowanie zakończone ostateczną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. orzekającą odmowie stwierdzenia komunalizacji na rzecz Gminy Miasta [...] z mocy samego prawa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej obecnie w Kw nr [...]. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie można zatem dokonać weryfikacji decyzji ostatecznej jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, 2) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, 3) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, 4) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał kwestionowaną decyzję. W niniejszej sprawie, po zakończeniu postępowania komunalizacyjnego ostateczną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2015 r., Miasto [...] przedstawiło nowy dowód w postaci opracowania geodezyjno-prawnego z [...] kwietnia 2016 r. nt. analizy geodezyjnoprawnej nieruchomości objętych zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic m. [...] z [...] maja 1986 r. nr [...]. Zdaniem wnioskodawcy z powyższego opracowania wynikają istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nieznane Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w dniu wydania decyzji z [...] lipca 2015 r., a istniejące w dniu wydania tej decyzji. Okolicznościami tymi są: 1) wykreślenie z Kw nr [...] prawa zarządu dla [...], które jako prawo nieistniejące nie wywołuje skutków prawnych, 2) brak odnalezienia w zasobach archiwalnych Archiwum Państwowego w [...] i Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] decyzji o oddaniu w użytkowanie lub w zarząd terenu objętego zaświadczeniem z [...] maja 1986 r. wskazujący na jego wadliwość poprzez poświadczenie nieprawdziwych faktów - istnienia prawa zarządu dla [...] na dzień 27 maja 1990 r., 3) brak dokumentów o prawie zarządu dla [...], do części terenu objętego wskazanym wyżej zaświadczeniem, potwierdzony siedmioma odrębnymi decyzjami Wojewody [...] wydanymi w okresie od [...] lutego 2002 r. do [...] lipca 2010 r. załączonymi do opracowania geodezyjno-prawnego, 4) niezgodność stanu prawnego ujawnionego w Kw nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym wynikająca z zaświadczenia z [...] maja 1986 r. wydanego w sprawie spornej między stronami i organem, w sytuacji gdy [...] nie legitymował się prawem użytkowania (zarządu) do spornego gruntu, lecz do części terenu nieobjętego wnioskiem komunalizacyjnym Miasta [...], co potwierdza mapa załączona do opracowania geodezyjno-prawnego. Zdaniem Miasta [...] okoliczności te świadczą o tym, że [...] nie legitymował się 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do spornego gruntu. Istota sporu jaki zarysował się w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do tego, czy wskazywane przez Miasto [...] okoliczności stanowią nowe okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd podziela stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że wskazane wyżej okoliczności nie mogły stanowić istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych, nieznanych Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w momencie wydania decyzji z [...] lipca 2015 r. Za okoliczności faktyczne w rozumieniu tego przepisu należy uznać zdarzenia, fakty lub wydarzenia zaistniałe w sensie fizycznym, istniejące w dacie wydania decyzji i nieznane organowi, który wydał decyzję. Chodzi tu zarówno o fakty nowo odkryte i nieznane organowi, jak też po raz pierwszy zgłoszone przez stronę okoliczności jej znane, ale nieprzedstawione wcześniej organowi. Okolicznością faktyczną nie może być sam proces myślowy, wnioskowanie, związek między różnymi okolicznościami faktycznymi, czy też związek z przepisami prawa lub jego wykładnią (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1356/16). Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne wynikające z przedłożonego opracowania geodezyjno-prawnego nie są okolicznościami faktycznymi (zdarzeniami obiektywnymi, zaistniałymi w sensie fizycznym w dacie wydania decyzji z [...] lipca 2015 r.), lecz są wynikiem dokonanych przez geodetę w 2016 r. nowych analiz i ustaleń w oparciu o dane wynikające z zasobów: archiwalnych, sądu wieczystoksięgowego, przedsiębiorstwa "[...]",[...] Ośrodka Dokumentacji oraz w oparciu o dokumentację wytworzoną także po wydaniu kwestionowanej decyzji (mapa z [...] kwietnia 2016 r., wypisy z rejestru gruntów i badania ksiąg wieczystych z marca 2016 r., informacja przedsiębiorstwa "[...]" z [...] kwietnia 2016 r.), a następnie wynikiem dokonanych, w toku określonego procesu myślowego, ocen i wniosków zgromadzonych materiałów. Uszło uwadze Miasta [...], że czym innym jest ocena i wyciągnięcie wniosków z okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, a czym innym wiedza o faktach. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, to nie to samo, co odmienna ocena stanu faktycznego sprawy. Miasto [...] w toku postępowania wznowieniowego zarzuca w istocie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że błędna ocena dowodów zgromadzonych w sprawie (m.in. opracowania geodezyjnego z [...] maja 2013 r., treści Kw [...], zaświadczenia z [...] maja 1986 i mapy geodezyjnej nr [...]) doprowadziła tenże organ do błędnych wniosków, tj. uznania, że [...] (wcześniej [...]) 27 maja 1990 r. legitymował się na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) prawem zarządu do spornego gruntu, w sytuacji gdy wcześniej nie była wydana dla [...] decyzja o przekazaniu spornego terenu w użytkowanie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 29 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 682/17 (na który powołuje się skarżący) uzyskanie przez Miasto [...] zaświadczenia o żądanej treści: "[...]" w [...] w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, to jest w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymował się prawem zarządu do gruntów objętych zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] maja 1986 r., nr [...], znak [...], lecz tylko faktycznie je użytkował bez tytułu prawnego." - miało na celu wykazanie niezgodności wpisu w księdze wieczystej urządzonej dla przedmiotowych gruntów z rzeczywistym stanem prawnym, co jest niezbędne dla pozytywnego dla Gminy, zakończenia prowadzonych postępowań komunalizacyjnych, dotyczących tych działek. Miasto [...] pomija to, że poprzez uruchomienie postępowania wznowieniowego nie można podważyć materialnej podstawy wpisu prawa zarządu w dziale II księgi wieczystej i w ten sposób niejako "obejść" tryb uzgodnienia przed sądem powszechnym treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Jeżeli Miasto [...] miało zamiar wykazać brak 27 maja 1990 r. prawa zarządu dla [...] poprzez obalenie bytu prawnego zaświadczenia nr [...], które było podstawą wpisu na rzecz [...] prawa zarządu w dziale II Kw nr [...], co do gruntu oznaczonego obecnie jako działka nr [...], to winno wystąpić ze stosownym powództwem do sądu powszechnego. Miasto [...] konsekwentnie pomija to, że stan prawny ujawniony 27 maja 1990 r. w Kw nr [...] był wiążący dla organu administracji publicznej orzekającego w postępowaniu komunalizacyjnym, niezależnie od tego, czy prowadził to postępowanie w trybie zwykłym, czy w trybie nadzwyczajnym. Z przedłożonego opracowania geodezyjno-prawnego wynika, że obecna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zawierała się w granicach terenu objętego mapą geodezyjną z [...] lipca 1982 r. nr [...], która dotyczyła terenu objętego zaświadczeniem z [...] maja 1986 r. W opracowaniu geodezyjno-prawnym potwierdzono, że 27 maja 1990 r. w dziale II Kw nr [...] wpisany był na podstawie zaświadczenia nr [...] zarząd na rzecz [...] (po zmianie w 1989 r. nazwy na [...]) i stan taki istniał w dacie wejścia w życie ustawy (komunalizacyjnej). Okoliczności wynikające z przedłożonego opracowania geodezyjno-prawnego potwierdzają zatem stan prawny przedmiotowej nieruchomości, jaki wynikał z treści Kw nr [...] według stanu na 27 maja 1990 r. Okoliczności wynikające z opracowania geodezyjno-prawnego nie dają zatem choćby prawdopodobieństwa, że ich uwzględnienie w toku postępowania wznowieniowego doprowadziłoby, wraz z innymi okolicznościami lub dowodami, do wydania odmiennej decyzji niż ta, która zapadła poprzednio. Tymczasem ujawnione nowe okoliczności lub dowody winny uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane organowi wydającemu decyzję w postępowaniu głównym, to treść tej decyzji przedstawiałaby się inaczej niż to przyjęto ostatecznie w toku dotychczasowego postępowania. W niniejszej sprawie okolicznością istotną dla sprawy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nie mogło być to, że w 2016 r. nie odnaleziono decyzji o przekazaniu spornego gruntu u użytkowanie [...], która winna być podstawą wydania zaświadczenia nr [...]. Nieodnalezienie obecnie dokumentu urzędowego nie świadczy o tym, że kilkadziesiąt lat temu takiego dokumentu nie było. Poza tym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym decyzją z [...] lipca 2015 r. nie twierdziła, że taka decyzja istniała, czy też nie była wydana. Organ odwoławczy oceniał zasadność wniosku o komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy kierując się, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, stanem prawnym spornego gruntu ujawnionym w dziale II Kw nr [...]. Prawidłowość takiego postępowania zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 501/16. To, że w innych sprawach z zakresu komunalizacji mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy, dotyczących gruntów przy Al. [...] i ul. [...], Wojewoda [...] dokonał odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i doszedł do innych wniosków, uwzględniając wnioski o komunalizację mienia, nie jest w niniejszej sprawie wznowieniowej nową okolicznością faktyczną z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Rację ma Miasto [...], że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych. Skarżący pomija jednak to, że nie może to dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzje. Sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania. Chodzi zatem o nowe okoliczności faktyczne, nie zaś o ponowną ocenę, lecz inaczej dokonaną. W ocenie Sądu wskazywana przez Miasto [...] okoliczność wykreślenia z Kw nr [...] prawa zarządu dla [...] (wcześniej [...]) miała związek z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z [...] czerwca 1992 r. o uwłaszczeniu [...] i wpisem w dziale II tej księgi [...] lipca 1992 r. na rzecz tego podmiotu prawa użytkowania wieczystego obciążającego nieruchomości oznaczone wówczas jako działki nr [...], nr [...] (obejmująca m.in. obecną działkę nr [...] – pismo MODGiK z [...] lutego 2005 r.) i nr [...]. Wobec tego zdarzenie to nie miało istotnego znaczenia dla sprawy komunalizacji mienia z mocy samego prawa, która dotyczy stanu faktycznego i prawnego jaki miał miejsce 27 maja 1990 r. Sąd nie podziela stanowiska Miasta [...], że opracowanie geodezyjno-prawne sporządzone na zlecenie strony postępowania ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 kpa. Tego rodzaju opracowanie ma charakter prywatnej opinii geodezyjnej. Nie jest to dokument urzędowy, obligatoryjnie wymagany w postępowaniu administracyjnym (np. ugoda zawarta przed geodetą w postępowaniu rozgraniczeniowym, czy mapa do celów prawnych zawierająca projekt podziału nieruchomości – prace geodezyjne przyjmowane do pzgik). Nie jest to zatem dokument sporządzony przez podmiot, w zakresie poruczonych mu z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wnioski wynikające z opracowania geodezyjno-prawnego z [...] kwietnia 2016 r. nie są nowymi okolicznościami faktycznymi, lecz są wynikiem nowej oceny dowodów dokonanych przez geodetę – autora opracowania, w dodatku oceny zbieżnej z ustaleniami w zakresie stanu prawnego nieruchomości, jakie poczyniła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z [...] lipca 2015 r. Dla niniejszej sprawy nie był też nową okolicznością faktyczną z art. 145 § 1 pkt 5 kpa fakt odmowy wydania przez Prezydenta Miasta [...] zaświadczenia o żądanej treści. To, że w 2017 r. stan prawny przedmiotowej nieruchomości był sporny i wobec tego nie było podstaw do wydania zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 kpa (co zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z 29 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 682/17) było znane Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2015 r., skoro Miasto [...] kwestionowało w odwołaniu ustalenie prawa zarządu dla [...] (później [...]) na podstawie zaświadczenia nr [...], będącego podstawą wpisu w dziale II Kw nr [...]. Trzeba wskazać, że przesłanki wznowienia postępowania jako regulacje szczególne umożliwiające doprowadzenie do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, nie mogą być poddane interpretacji rozszerzającej. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w skardze dawałoby bardzo szeroką możliwość ponownej weryfikacji dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Taka praktyka byłaby nie do pogodzenia z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa). Przyjęcie, jak chce tego strona skarżąca, że odmienna ocena materiału dowodowego przeprowadzona po zakończeniu postępowania jest nową okolicznością faktyczną i otwiera drogę do wznowienia postępowania oznaczałoby w praktyce, przyznanie stronie dodatkowego środka odwoławczego. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Ten nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznego aktu administracyjnego korzystającego z przymiotu trwałości, nie może być zaś wykorzystywany do ponownej pełnej, merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, ani też nie może zastępować postępowania odwoławczego. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 145 kpa podważałoby zasadę pewności prawa i stosunków prawnych ukształtowanych przez ostateczną decyzję administracyjną (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 § 1 kpa). Zarzuty Miasta [...] ukierunkowane są na ponowną, merytoryczną ocenę sprawy komunalizacyjnej i kwestionują prawidłowość oceny przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową zebranego w sprawie materiału dowodowego, co jest niedopuszczalne w postępowaniu wznowieniowym. Nie można w postępowaniu wznowieniowym powoływać się na wady postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym, a w istocie tego domaga się skarżący. Wobec tego niezasadny okazał się sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Skoro nie zaistniała wskazana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka wznowienia, to prawidłowo Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (organ właściwy w rozumieniu art. 150 § 1 kpa), w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 kpa, orzekła o odmowie uchylenia własnej decyzji z [...] lipca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. Wskazywane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 8, art. 11, art. 107 § 3, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 76 § 1 i 2 kpa, art. 10 § 1 kpa nie były skuteczne, ponieważ nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy wznowieniowej i doprowadzić do uwzględnienia skargi. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.