I SA/Wa 1451/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 maja 2023 r. nr KOA/2763/Sr/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z 12 kwietnia 2023 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania M. W., decyzją z 25 maja 2023 r. nr KOA/2763/Sr/22 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania M. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad matką J. W.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. 22 marca 2023 r. do Burmistrza [...] wpłynął wniosek M. W. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. W.. Burmistrz [...] decyzją z [...] kwietnia 2023 r. orzekł o odmowie przyznania M. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad matką J. W.. Organ I instancji stwierdził, że J. W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z [...] października 1993 r. wydanym na stałe. Organ ustalił, że w chwili wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności J. W. miała 33 lata. Na podstawie zgromadzonego materiału organ właściwy w sprawie stwierdził, iż w powyższej sprawie niespełniona jest przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która określa, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jak również przesłanka z art. 17 ust. 5 wyżej wskazanej ustawy, która stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1297). W związku z powyższymi ustaleniami organ I instancji w rozpatrywanej sprawie podjął decyzję o odmowie przyznania świadczenia. Skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od decyzji wydanej [...] kwietnia 2023 r. przez Burmistrza [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. M. W. w odwołaniu od decyzji zarzucił organowi I instancji niezastosowanie wykładni uwzględniającej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, który w punkcie drugim orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący stanął na stanowisku, że prawidłowym rozstrzygnięciem w jego sprawie powinno być pominięcie kryterium wieku z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż takie rozwiązanie byłoby zgodne z orzecznictwem sądów. W drugiej kolejności skarżący przywołał art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym przyznane zostaje prawo wyboru osobie pobierającej świadczenie do wskazania tego, które według tejże osoby jest dla niej najbardziej korzystne. M. W. wskazał, że organ rozpatrujący sprawę w I instancji powinien traktować złożony przez niego wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jako skorzystanie z prawa wyboru i tym samym zrezygnowanie z poprzednio pobieranego świadczenia. W ocenie skarżącego wskazane prawo wyboru jednocześnie eliminuje istniejące po stronie skarżącego ryzyko związane z potencjalnym nieprzyznaniem drugiego świadczenia, a które byłoby poprzedzone rezygnacją z pobierania poprzedniego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 25 maja 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2023 r. Kolegium umotywowało swoją decyzję m.in. tym, że zaistnienie jednej z wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615) – dalej zwanej "ustawą" przesłanek negatywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza przyznanie tego świadczenia, choćby wszystkie inne przesłanki pozytywne wymienione w ww. przepisie zostały przez wnioskodawcę spełnione. W ocenie organu odwoławczego przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez osobę sprawującą opiekę. Organ II instancji wskazał również, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. emerytury. Jednocześnie podniósł, że choć emerytura jest prawem niezbywalnym, to jej zawieszenie skutkuje wyeliminowaniem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w postaci posiadania prawa do emerytury. Wynikająca z tego przepisu niemożność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego związana nie jest z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją, tj. wypłatą świadczenia, a w związku z tym wstrzymanie wypłaty emerytury usuwa wskazaną przeszkodę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podniosło, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, związane jest zasadą legalizmu zobowiązującą organy do stosowania prawa wprost lub z zastosowaniem wykładni mającej oparcie w ugruntowanym orzecznictwie, a zatem skoro art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to niezależnie od wysokości świadczenia tegoż zasiłku, dopóki świadczenie to przysługuje (nie zostało zawieszone) nie ma podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W zakresie zarzutu skarżącego, co do nieprawidłowości zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy organ odwoławczy podzielił stanowisko skarżącego wskazując, że organ I instancji błędnie uargumentował wydanie decyzji odmownej w powyższej sprawie, powołując się na wskazany wyżej przepis, co jednak pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W związku ze wskazaną powyżej argumentacją organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Skargą z 26 czerwca 2023 r. M. W. zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 maja 2023 r. Skarżący zrzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 17 ust. 1b ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i błędne przyznanie przez organ I instancji, że w stosunku do wymagającej opieki J. W. zachodzi negatywna przesłanka wieku, wykluczająca przyznanie świadczenia; 2) art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 ustawy poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie, że skarżący, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skorzystał z prawa wyboru określonego tym przepisem; 3) art. 77 § 1-3 w zw. z art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie, jak również zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego; 4) art. 7a kpa poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych, w szczególności wynikłych z interpretacji przepisów ubezpieczeniowych na korzyść skarżącego; 5) art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego jako uczestnika do władzy publicznej; 6) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa powinien zaskarżoną decyzję jako wadliwą uchylić w całości i umorzyć postępowanie w I instancji w całości. Na podstawie wskazanych powyżej zarzutów M. W. wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu I instancji w całości; 3) zasądzenie zwrotu wszelkich kosztów postępowania; 4) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd nie zgodził się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, że w niniejszej sprawie istniała nieusuwalna przeszkoda do przyznania M. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że w obrocie prawnym pozostawała decyzja Burmistrza [...] z [...] października 2022r. nr [...] przyznająca skarżącemu od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r. specjalny zasiłek pielęgnacyjny z tytułu opieki nad matką J. W.. Zdaniem Sądu organ I instancji oraz organ odwoławczy odmawiając M. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na nabycie i pobieranie przez niego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego dokonały wadliwej wykładni prawa materialnego - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Ten ostatni przepis umożliwiał zatem uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. Zatem nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostawała decyzja przyznająca M. W. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką J. W., skoro skarżący już w piśmie z 22 marca 2022 r. wyraził wolę wstrzymania wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego po ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wolę rezygnacji z otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego M. W. potwierdził w odwołaniu z 4 maja 2023 r. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy uwzględnia wykładnię przyjętą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a którą WSA w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. W orzecznictwie tym wskazuje się, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia (por. wyroki NSA: z 14 września 2021 r. sygn. akt I OSK 685/21; z 15 września 2020 r. sygn. akt I OSK 2199/19; z 18 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2122/20). Wobec tego w takiej sytuacji w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (decyzja ta jest natychmiast wykonalna – art. 32 ust. 1d ustawy) i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy (decyzja ta byłaby wykonalna przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jako zgodna z żądaniem strony (art. 130 § 4 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy). Przy czym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego byłoby możliwe od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, ale łącznie z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, mającymi wpływ na przyznanie świadczenia rodzinnego (art. 24 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. f ustawy). Świadczenie pielęgnacyjne mogłoby być zatem przyznane nie wcześniej, niż od miesiąca wejścia do obrotu prawnego wykonalnej decyzji uchylającej decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 i 4 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych (świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, na czas nieokreślony, jeżeli orzeczenie ustalające znaczny stopnień niepełnosprawności zostało wydane na stałe. Z przepisu tego wynika, że nie ma znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego sama data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Żeby świadczenie mogło być przyznane muszą być złożone w sprawie także dokumenty potwierdzające spełnianie warunków do przyznania lub ustalenia wysokości świadczenia rodzinnego będącego przedmiotem wniosku, o których mowa w art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. f ustawy. Takim dokumentem umożliwiającym wykazanie przez stronę braku negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy, tj. braku zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego z innym świadczeniem opiekuńczym – specjalnym zasiłkiem opiekuńczym z art. 16a ustawy, jest wprowadzona do obrotu prawnego (doręczona stronie) i wykonalna decyzja uchylająca decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 110 § 1 i art. 130 § 3 pkt 1 i § 4 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy). Dopiero bowiem skuteczna prawnie eliminacja decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy otwiera drogę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wówczas to pojawi się dokument (prawidłowo wypełniony), o którym mowa w art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. f i art. 24 ust. 2 ustawy, umożliwiający ustalenie początkowego terminu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie oraz Burmistrz [...] dokonali wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy przyjmując, że posiadanie prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego i jego pobieranie stanowi nieusuwalną przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zgodził się natomiast z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, że Burmistrz [...] [...] kwietnia 2023 r. wadliwie odmówił M. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na art. 17 ust. 1b ustawy. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy. Takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej. Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b uśr, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności i to od momentu wejścia w życie tegoż przepisu. Oznacza to, że po opublikowaniu wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego organy właściwe w sprawach przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych nie mogą odmawiać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że o to świadczenie ubiega się opiekun osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność powstała w wieku dorosłym. Trzeba podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny już w wyrokach z: 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2920/16, 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 108/12, 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 128/16 wyraził pogląd odnośnie konieczności pomijania przez organy administracji publicznej rozpatrujące sprawy o świadczenia pielęgnacyjne kryteriów dotyczących okresu powstania niepełnosprawności wnikających z art. 17 ust. 1b ustawy. Wobec tego należało przyjąć, że organ I instancji przy wydawaniu odmownej decyzji z [...] kwietnia 2023 r. dokonał błędnej wykładni prawa materialnego – art. 17 ust. 1b ustawy, w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, przez co naruszył ten przepis, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wydania decyzji w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a przed wydaniem decyzji wyjaśnić i ocenić przesłanki z art. 17 ustawy, a więc aktualną na dzień wydania decyzji sytuację osobistą i rodzinną skarżącego. Organ I instancji wyjaśni też, czy M. W. uzyskał specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką J. W. na okres po 31 października 2023 r. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ wyda, stosowne do okoliczności sprawy, rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.