I SA/Wa 1452/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Aktem Notarialnym [...] z dnia [...] października 1975 r. Skarb Państwa nabył nieruchomość stanowiącą działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], z dawnego obrębu [...], o łącznej pow. [...] m2 - na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]wraz z ulicami, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] i nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu nabycia własność S. S., na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1973 r., nr [...]. Wnioskiem z dnia 6 lutego 1998 r. o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła wdowa po przednim właścicielu A. S. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] odmówił zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, a następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] uchylił ww. orzeczenie i umorzył postępowanie pierwszej instancji, ze względu na nie wystąpienie z wnioskiem o zwrot wszystkich spadkobierców poprzedniego właściciela. Wnioskiem z dnia 15 listopada 2000 r., ponowionym dnia 3 kwietnia 2002 r. w związku ze śmiercią A. S., o zwrot ww. nieruchomości wystąpili L. S. i M. S.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...]. Z tego względu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia 5 grudnia 2005 r. L. S. i M. S. wnieśli o wznowienie postępowania i ponowne rozpatrzenie sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Następnie l. S. i M. S. sprecyzowali, że występują o zwrot części działki nr [...] z obrębu [...] (aktualnie działka nr [...]) i części działki nr [...] z obrębu [...] (aktualnie działka nr [...]). Zaś pismem z dnia 9 listopada 2007 r. wnioskodawcy rozszerzyli swoje roszczenie o część działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Następnie pismem z dnia 24 września 2008 r. L. S, ponownie rozszerzyła roszczenie o część działki nr [...] z obrębu [...]. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Starosta P. odmówił zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] i ul. [...], stanowiącej, według ewidencji gruntów i budynków części działek: nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Starosta stwierdził, że w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie natomiast z ust. 1 ww. art. 137 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 1) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dodał, że pismem z dnia 22 stycznia 2007 r. Urząd w. poinformował, że część działki nr [...] z obrębu [...] objęta jest planem realizacyjnym II przedsięwzięcia osiedla mieszkaniowego [...], który został zatwierdzony w dniu [...] października 1976 r., pod nr [...]. Natomiast dwa objęte roszczeniem o zwrot fragmenty działki nr [...] z obrębu [...] objęte są planem realizacyjnym osiedla mieszkaniowego [...], który został zatwierdzony w dniu [...] lutego 1978 r., pod nr [...]. W kolejnych pismach ww. urząd poinformował, że działka nr [...] z obrębu [...] pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich i jest położona w pasie drogowym Al. [...], natomiast dz. nr [...] z obrębu [...] jest dzierżawiona od w. przez [...]. Działki nr [...] i [...] z obrębu [...] użytkowane są przez Spółdzielnię [...] i zgodnie z planem realizacyjnym ogólnego zagospodarowania terenu przedmiotowy grunt wzdłuż Al. [...] był przewidziany pod budowę parkingów. Organ podniósł, że od Zarządu Dróg Miejskich uzyskał informację, iż teren o pow. [...] m2 położony w pasie drogi Al. [...] na działce nr [...] z obrębu [...] wydzierżawiany jest pod parking społeczny. Dodał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. II SA/Gd 1206/2001 niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w chwili orzekania stanowi cześć drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Odnośnie inwestycji zrealizowanych na działkach nr [...] i nr [...] z obrębu [...] Spółdzielnia [...] przedstawiła dokumentację potwierdzającą wykonane inwestycje oraz poinformowała, że parking od strony ul. [...] wykonany był jako inwestycja stanowiąca elementy zagospodarowania terenu - osiedla [...]. W protokole odbioru budynku [...] wymieniono wykonanie parkingu od ul. [...] w terminie do 30 grudnia 1980 r. Budynki usytuowane na działce nr [...] od strony ul. [...] wybudowano w latach 1978-1980 wraz z parkingami w miejscach przewidzianych w planie realizacyjnym pod budowę parkingów. Pawilon handlowy na działce nr [...] wybudowano w 1981 r. na podstawie pozwolenia na budowę czasową z dnia 28 maja 1981 r., a następnie rozbudowano i przebudowano na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1999 r., nr [...]. Starosta [...] stwierdził, że jak wynika z analizy planów realizacyjnych na działkach nr [...] i nr [...] z obrębu [...] w miejscu, gdzie znajdują się parkingi jednopoziomowe, przewidziane były [...]. Jednakże taka zmiana w planie realizacyjnym celu wywłaszczenia, nie skutkuje orzeczeniem o zwrocie nieruchomości. Zgodnie bowiem uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87 przez zmianę celu należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Organ podsumował, ze analiza dokumentów zgromadzonych w prowadzonym postępowaniu potwierdziła, że stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości zgodny jest z tym, co przewidywał plan realizacyjny. W związku z tym uznał, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołanie wnieśli L. S. i M. S. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ drugiej instancji podniósł, iż zgodził się ze stanowiskiem Starosty [...], że nie istnieje możliwość zwrotu działki nr [...], z obrębu [...], z uwagi na fakt, iż znajduje się ona w pasie drogi publicznej, co potwierdza m.in. wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którym działka nr [...] oznaczona jest jako droga (dr). Jedyną dopuszczalną formą obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może być przeniesienie własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., tj. Skarbem Państwa, samorządem województwa, powiatu lub gminy - wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Natomiast w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd 1206/01) zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - a taką jest niewątpliwie wybudowanie drogi publicznej, ciągów pieszych itp. - stanowi przeszkodę do realizacji roszczeń o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnośnie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] organ drugiej instancji uznał, że organ pierwszej instancji ustalając, iż stanowią one przedmiot użytkowania przez Spółdzielnię [...] i zgodnie z planem realizacyjnym ogólnego zagospodarowania terenu zostały przeznaczone pod budowę parkingów, oparł się wyłącznie na dokumentach załączonych do pisma Spółdzielni [...] z dnia [...] marca 2009 r. Nie wskazał jednak terminów rozpoczęcia i zakończenia inwestycji. Wojewoda wskazał, iż nie jest istotne czy określone zamierzenia w ogóle i kiedykolwiek zostały zrealizowane, lecz czy konkretna inwestycja stanowiąca podstawę wywłaszczenia danej nieruchomości została wykonana na tej właśnie nieruchomości oraz czy nastąpiło, to w ściśle określonym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 671/09). Ponadto podniósł, że powyższe rozważania mają zastosowanie również do działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Organ pierwszej instancji nie wykazał bowiem w jakim terminie nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. Dodał, że w jego ocenie należy przeprowadzić oględziny przedmiotowych działek, w celu ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości obecnego stanu ich zagospodarowania. Skargę na powyższą decyzję - dotyczącą w zasadzie tylko działki nr [...] - złożyła Spółdzielnia [...], która dzierżawi przedmiotową działkę od W. Zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego, tj. art.137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie, że ma on zastosowanie również do części nieruchomości stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, jako większej całości, zważywszy zwłaszcza na skalę inwestycji oraz art. 35 § 41ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółdzielnia podniosła, że powstała w wyniku podziału Spółdzielni [...]. W latach 1976 — 1984 Spółdzielnia ta, na podstawie decyzji administracyjnych o pozwoleniu na budowę, wybudowała na wyżej opisanych nieruchomościach, osiedle mieszkaniowe, w tym [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Działka nr [...] - według obecnego jej oznaczenia - od samego początku była przeznaczona na realizację infrastruktury osiedla w postaci parkingu, bowiem przesądzała o tym decyzja administracyjna z [...] października 1976 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego osiedla [...]. Infrastruktura ta powstała w odpowiednim terminie, o czym skarżąca Spółdzielnia informowała Starostę [...] pismem z dnia 7 października 2008 r., załączając stosowne dokumenty, w tym decyzje o pozwoleniach na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, którym wybudowany na działce numer [...] parking, miał "zabezpieczać" miejsca do parkowania w ilości wymaganej innymi przepisami. Skarżąca podniosła, że w jej ocenie o zbędności terenu nie może zatem przesądzać sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania terenu lub zagospodarowanie go po terminie, bowiem w przypadku inwestycji wielozadaniowych i wieloletnich realizacja poszczególnych jej zadań powinna być oceniana w powiązaniu z realizacją całości. Zdaniem skarżącej, o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (nawet przy uwzględnieniu zmienionego brzmienia art.137 ust. 2 tejże ustawy obowiązującego od dnia 9 kwietnia 2008 r.) można by w tej sprawie mówić tylko wtedy, gdyby prace w ogóle nie zostały podjęte na całym terenie objętym lokalizacją inwestycji w ciągu 10 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Okoliczność ta nie miała w tej sprawie miejsca, bowiem osiedle mieszkaniowe wraz z całą infrastrukturą zostało przez poprzedniczkę skarżącej Spółdzielni wybudowane – w tym parking na działce numer [...]. Spółdzielnia podniosła ponadto, że skierowała do sądu wniosek o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości - w skład których wchodzą również działki objęte skarżoną decyzją, a postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i stwierdził że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na sposób rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r. orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do zbadania, czy organ drugiej instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pojecie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu " nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137, w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. Stosownie do ust.1 tego przepisu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest zatem to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. Natomiast ust. 2 tego art. przewiduje, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W niniejszej sprawie materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji nie potwierdza w sposób jednoznaczny, czy na całej części działki nr [...] został wybudowany parking oraz kiedy cel ten został zrealizowany. Starosta nie wyjaśnił także jakie jest aktualne zagospodarowanie tej działki (w tym czy na całym jej terenie nadal znajduje się parking). Fakt oddania do użytkowania budynków mieszkalnych nie przesądza o tym, że w określonych ramach czasowych - 7 lub 10 lat od roku 1975 - został także zrealizowany cel wywłaszczenia dotyczący działki nr [...]. Przy czym Sąd nie może się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, że: "o zbędności terenu nie może przesądzać fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania terenu lub zagospodarowanie go po terminie, bowiem w przypadku inwestycji wielozadaniowych i wieloletnich realizacja poszczególnych jej zadań powinna być oceniana w powiązaniu z realizacją całości". Przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa dokładne ramy czasowe dotyczące inwestycji: odnośnie zakończenia jej - 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, odnośnie zaś rozpoczęcia prac związanych z jej realizacją - 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Określenie tych dat oznacza, iż podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia jest zobowiązany do zrealizowania celu wywłaszczenia na konkretne oznaczonej działce właśnie w tym terminie lub rozpoczęcia prac w ustalonym terminie. Jeżeli zaś pomimo upływu 10 lat od daty wywłaszczenia cel nie został zrealizowany lub pomimo upływu 7 lat prace nie zostały rozpoczęte, wówczas nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych, nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odmowę zwrotu po spełnieniu przesłanek z w/w art. 137. Podobnie uznał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 marca 2002 r. sygn. akt. III RN 11/2001: "Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu obiektu musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego". Zatem nie wystarczy tylko sam fakt wybudowania budynków, aby uznać, że również w tym samym czasie został tam wybudowany parking – trzeba dokładnie ustalić, kiedy rozpoczęto budowę parkingu, na których działkach, kiedy ją zakończono oraz czy obejmował on całą przedmiotową działkę. Powyższe luki w materiale dowodowym i nie zebranie stosownej dokumentacji powoduje, że Wojewoda [...] słusznie uznał, iż organ pierwszej instancji nie zgromadził w całości materiału dowodowego. Wobec powyższego należy uznać, że organ drugiej instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 9 października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - bowiem rozstrzygnięcie przedmiotowego wniosku o zwrot nieruchomości wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Dlatego też Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).