I SA/Wa 1461/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. P. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] z dnia [...] lipca 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 dalej jako kpa) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]: 1) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...]; 2) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w całości, 3) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1954 r. znak: [...], w części dotyczącej O. H.. W uzasadnieniu organ podał, że na wniosek S. P. – następcy prawnego O. H. - Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] stwierdził nieważność orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] lipca 1954 r. znak: [...] w zakresie dotyczącym O. H.. Orzeczenie to przejmowało na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w gromadzie [...], gminie [...], powiecie [...]. Podstawę stwierdzenia nieważności ww orzeczenia stanowiło niedookreślenie przejmowanych nieruchomości i wskazanie tylko ogólnej powierzchni gruntów w danej miejscowości (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W dniu 21 listopada 2012 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], wydanym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] lipca 2012 r. a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia 27 lipca 2012 r. podnosząc, że Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej jako Skarb Państwa Nadleśnictwo [...]) nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] złożył Skarb Państwa Nadleśnictwo [...]. W odwołaniu zarzucił organowi naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. nr 36, poz. 341), art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r., nr 97, poz. 1051 z późn. zm.), a także art. 77 § 1, art. 7, art. 156 § 2, art. 107 § 1 kpa. W wyniku rozpatrzenia odwołania minister wydał opisaną na wstępie decyzję. Uchylił nią decyzję organu I instancji (nie przyznającą przymiotu strony Nadleśnictwu [...]), uchylił decyzję z [...] lipca 2012 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z 1954r. i odmówił stwierdzenia nieważności tego ostatniego. Minister uwzględnił zarzuty odwołania i uznał, że Skarb Państwa ma interes prawny w sprawie gdyż jest właścicielem ww nieruchomości a Nadleśnictwo [...] dysponuje w stosunku do niej prawem zarządu. W tym zakresie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 z późn. zm. dalej jako ustawa o lasach) lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe z mocy ww ustawy gospodarują nieruchomościami, w zakres którego to pojęcia wchodzi także reprezentowanie Skarbu Państwa w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości objętych zarządem. Organ wskazał, że "gospodarowanie" i "reprezentacja", w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy z 1991 r. o lasach, odnoszą się nie tylko do czynności cywilnoprawnych, ale również do udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości objętych zarządem i na tę okoliczność przywołał wyrok WSA z dnia 12 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 839/07 i wyrok WSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2234/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W następstwie stwierdzenia, że Skarb Państwa posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] lipca 1954 r. organ dokonał merytorycznej oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], uchylił ją i wydał orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie objętym wznowionym postępowaniem tj. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1954r. Odnośnie do orzeczenia merytorycznego minister przedstawił motywy odnosząc się szeroko do zasad, jakimi kieruje się postępowanie powadzone w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze na ww decyzję ministra S. P. zarzuciła mu: 1. rażące naruszenie art. 15 kpa, 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 150 § 1 i 151 § 1 pkt 2 kpa polegające na przeprowadzeniu nowego postępowania i wydaniu decyzji jako organ II instancji w zakresie nie będącym przedmiotem zarówno postępowania jak i decyzji organu I instancji, a przez to naruszenie zasady dwuinstancyjności, naruszenie przepisów o właściwości oraz przeprowadzenie postępowania w ww. zakresie bez podstawy prawnej, ponadto rozpoznania sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, która nie została wzruszona przez organ I instancji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik uprawy, tj: - art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegające na niewłaściwym zastosowaniu - poprzez uchylenie wydanej w postępowaniu wznowieniowym zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. wydanej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego ze względu na brak przymiotu strony po stronie podmiotu występującego z żądaniem wznowienia postępowania w sytuacji uznania go przez organ II instancji za stronę, co winno skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 kpa, tj. uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; - art. 138 § 2 kpa polegające na jego niezastosowaniu przez organ II instancji, podczas gdy przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji organu I instancji wydanej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa na skutek wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ II instancji winien był przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji; - art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 150 § 1 kpa polegające na niewłaściwym zastosowaniu ww przepisów przez organ II instancji; - art. 6, 7, 8, 77 i 80 kpa polegające na ich niezastosowaniu poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej i zasadę praworządności; działanie w sposób niepogłębiający zaufania strony do władzy publicznej; rezygnację z wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów; wydanie decyzji bez należytego wskazania podstawy prawa materialnego; niezałatwienie sprawy skarżącej zgodnie z jej wnioskiem mimo wszelkich podstaw ku temu. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa oraz 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 i 145 § 1 pkt 1, 2, 3 kpa oraz art. 200 ppsa skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt. 1; stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w pkt. 2 i 3 bądź jej uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zarzuty skargi są zasadne. Sąd stwierdził (mające wpływ na wynik sprawy) naruszenie przez organ przepisów postępowania, a w szczególności przywołanych w skardze art. 15 kpa i art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 150 § 1 kpa. Jak wskazano wyżej, w toku wznowionego postępowania organ I instancji odmawiając uchylenia decyzji pierwotnej (o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z 1954r.) orzekł jedynie co do przymiotu strony - odmawiając wnioskodawcy tj. Skarbowi Państwa ("Nadleśnictwu [...]") tego statusu i jedynie taki był przedmiot decyzji wydanej w I instancji. Oznacza to, że z kolei przedmiotem odwołania jak i decyzji organu II instancji mógła być jedynie kwestia objęta decyzją z [...] kwietnia 2013r. Zatem w sytuacji gdy organ II instancji uznał wnioskodawcę za stronę wznowionego postępowania - winien był zastosować art. 138 § 2 kpa tzn. uchylając decyzję organu I instancji przekazać mu sprawę do merytorycznego rozpatrzenia. Zasadnie zatem zarzucono w skardze, że minister działając jako organ II instancji po wznowionym przez organ I instancji postępowaniu w zakresie objętym pkt 2 i 3 jego decyzji przeprowadził nowe postępowanie wyjaśniające będące w zakresie kompetencji organu I instancji. W konsekwencji, w wyniku wznowienia postępowania, na etapie postępowania drugoinstancyjnego organ rozstrzygnął sprawę co do istoty pierwszy raz. Niezasadnie zastosował zatem art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), jak słusznie zarzucono w skardze, polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygana, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia przez organ II drugiej instancji ponownego postępowania wyjaśniającego w całości. Innymi słowy przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji jedynie w ramach stawianych jej zarzutów, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej od początku do końca. Tymczasem, jakkolwiek minister przeprowadził postępowanie kontrolowane w niniejszej sprawie w pełnym zakresie, to jednak uniemożliwił tym samym rozpoznanie sprawy merytorycznie przez organ I instancji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że odmówienie przymiotu strony wnioskodawcy żądającemu wznowienia postępowania nie oznacza, że wojewoda przeprowadził pełne postępowanie co do istoty sprawy tj. postępowanie w zakresie wadliwości decyzji z 2012r. stwierdzającej nieważność orzeczenia z 1954r. Zasada dwuinstancyjności postępowania winna być zapewniona dla każdej ze stron. Uwzględnienie zarzutów odwołania nie uznanego za stronę wnioskodawcy i orzeczenie co do istoty sprawy - pierwszy raz na etapie postępowania drugoinstancyjnego niewątpliwie narusza zasadę określoną w art. 15 kpa, nie realizuje bowiem prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez dwa organy w dwóch osobnych postępowaniach administracyjnych. W ocenie Sądu powyższe uchybienia musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji a także decyzji I instancji – stosownie do art. 135 ppsa. Nie ma przy tym podstaw do stwierdzenia nieważności pkt 2 i 3 decyzji ministra z powodu naruszenia przepisów o właściwości, bo minister de facto orzekał jako organ II instancji i ogólnych zasad (określonych w art. 150 kpa) nie naruszył. Dopiero jego orzeczenie wydane wbrew zasadzie określonej w art. 15 kpa, jako pozbawiające strony jednej z dwóch obligatoryjnych instancji, a przy tym przy niezasadnym zastosowaniu art. 151 kpa, spowodowało wadliwość rozstrzygnięcia. Jednak minister co do zasady nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ niewłaściwy. Uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania oznacza, iż odnoszenie się do meritum decyzji ministra, jako przedwczesne, jest całkowicie bezprzedmiotowe. Oznaczałoby to bowiem dokonanie oceny sprawy zanim wypowiedziałby się w ww zakresie organ administracji. Tymczasem sprawa winna być rozstrzygnięta dwukrotnie na etapie administracyjnym a sąd winien jedynie skontrolować tak wydane orzeczenia pod względem legalności tj. zgodności z prawem. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż w świetle art. 32 ust. 1 ustawy o lasach (jw.) Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego minia. Podmiot ten ma zatem interes prawny w sprawie objętej kontrolą. Uwzględniając powyższe Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1pkt. 1 lit. c i art. 135 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę, z udziałem Skarbu Państwa (Nadleśnictwa [...]), organy orzekną merytorycznie z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ppsa, koszty zastępstwa procesowego przyznano stosownie do obwiązujących stawek rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (480 zł).