I SA/Wa 1470/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.C. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z [...] maja 2019 Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r:, poz. 2096), po rozpatrzeniu wniosku K. C. (dalej : skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. znak [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. znak: [...], w której stwierdzono nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] relacji "[...] - [...] - [...]", oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. znak [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] relacji "[...] - [...] - [...]", oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r., K. C., złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania z wniosku K. C. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...], z uwagi na brak posiadania interesu prawnego przez skarżącego. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...], nie zgadzając się z jego treścią. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie organ powołując się na przepisy art. 157 § 2 kpa, 61a § 1 kpa i 28 kpa podkreślił, że ustawodawca definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego, które ustanawia prawa i obowiązki. W orzecznictwie dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r" sygn. akt II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10). Przy czym interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (por. wyrok NSA z 27 września 1999 r, sygn. akt IV SA 1285/98, LEX nr 47898, wyrok NSA z dnia 9 marca 1999r" sygn. akt I SA 627/98). Organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...], została wydana na podstawie art. 73 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Po przytoczeniu treści tego przepisu organ wskazał, że w postępowaniu opartym na dyspozycji art. 73 ust. 1 ww. ustawy za stronę należy uznać osobę, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości, Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego a także osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt: I SA/Wa 633/13, publ. CBOSA). Organ podniósł, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie stwierdzono, aby na dzień 31 grudnia 1998 r., jak również obecnie, wnioskodawca posiadał prawa rzeczowe do nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...]. Z akt sprawy oraz ksiąg wieczystych nr [...] i [...] wynika, że K. C. jest właścicielem działki nr [...], która graniczy z działką nr [...] oraz, że wnioskodawca nie posiadał w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie nie posiada tytułu prawnorzeczowego do działki nr [...], a aktualnym jej właścicielem jest Gmina [...]. Organ podniósł także, że z pozwu o nakazanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem i wydanie nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz opinii biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wynika, że K. C. i D. C. wznieśli na części działki nr [...] bezprawnie ogrodzenie, a powierzchnia do wydania została oszacowana na [...] m2. Zdaniem organu sam fakt ewentualnego władania przez skarżącego częścią działki oznaczonej nr [...] nie czyni go właścicielem gruntu. Organ stwierdził, że K. C. nie posiadał w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie nie posiada tytułu prawnorzeczowego do ww. nieruchomości, nie był również stroną w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...], zatem nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji postępowanie z jej wniosku nie może zostać wszczęte. W związku z brakiem interesu prawnego wnioskodawcy w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...], organ nadzorczy nie ustosunkował się do zarzutów wniosku dotyczących wadliwości kwestionowanej decyzji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia tego samego organu a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie zgadza się z oceną Ministra Inwestycji i Rozwoju i stąd wnosi o weryfikację wydanego postanowienia przez Sąd. Wskazuje, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad dotyczących posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (tak NSA w wyroku z 2.03.2007 r., II OSK 347/06, LEX nr 340207). Zdaniem skarżącego nie zawsze osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wskazując na powyższe skarżący podniósł, że z opinii biegłego mgr inż. J. K. wynika, iż decyzją z [...].04.2004 r. Wojewoda [...] skomunalizował część działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej przedmiot władania skarżącego. Zdaniem skarżącego w przypadku ujawnionego sporu granicznego organ nie może a priori przyjmować, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest wyłącznie właściciel działki nr [...]. Jeśli część działki nr [...] stanowiła w istocie własność skarżącego (tak w opinii biegłego geodety), to nie można odmawiać mu przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Przykładem stanowiska NSA, że przy ustalaniu interesu prawnego strony nie należy wprowadzać nadmiernych ograniczeń, jest uznanie legitymacji procesowej właściciela nieruchomości we wszystkich postępowaniach dotyczących jego nieruchomości (wyrok NSA z 19 stycznia 1982 r., SA/Kr 517/81). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji także na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądał skarżący dotyczyło decyzji z [...] kwietnia 2004 r. znak: [...], którą Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) (dalej: ustawa) stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] relacji "[...]- [...] - [...]", oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Minister Inwestycji i Rozwoju zarówno w orzeczeniu z [...] listopada 2018 roku jak i w zaskarżonym postanowieniu, wskazał że podstawy uznania podmiotu za stronę należy upatrywać w przepisie art. 73 ust 1 ustawy zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1.01.1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zatem z treścią powołanego przepisu za stronę należy uznać osobę, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości, Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego a także osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt: I SA/Wa 633/13, publ. CBOSA). Treść powołanego przepisu oznacza zatem, że skarżący musiał wykazać, że w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Temu obowiązkowi skarżący nie sprostał. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w niniejszej sprawie bowiem nie posiadał na dzień 31 grudnia 1998 r. ani nie posiada obecnie prawa rzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności wypisy z ksiąg wieczystych, wskazuje, że na dzień 31 grudnia 1998 r. ani obecnie skarżącemu nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] relacji "[...] - [...] - [...]", oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, a w szczególności prawo własności. Błędne jest stanowisko skarżącego, że jego prawo własności do tej nieruchomości potwierdza biegły w opinii wydanej w postępowaniu przed sądem powszechnym. Takiego uprawnienia biegły nie posiada. Zasadne jest stanowisko organu, że opinia biegłego, na którą powołuje się skarżący, nie kształtuje po stronie skarżącego żadnego prawa rzeczowego do omawianej nieruchomości, w szczególności prawa własności i nie podważa domniemania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałyby jakiekolwiek jego prawa rzeczowe do ww. działki, w szczególności na dzień 31 grudnia 1998 r., co predestynowałoby go do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Nie wskazuje także na takie dokumenty w skardze. Organ zatem prawidłowo ustalił, że skarżący nie mógł być uznany za stronę tego postępowania. W konsekwencji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.