I SA/Wa 1471/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz T. C. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdzającą nieważność zaświadczenia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] potwierdzającego S. M. i T. C. uprawnienia do zaliczenia kwoty [...]zł, stanowiącej różnicę wartości nieruchomości pozostawionych w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa i nieruchomości nabytych jako ekwiwalent, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki zabudowanej budynkiem przeznaczonym na [...] albo działki przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę, stanowiących własność Skarbu Państwa. Dla porządku jedynie zauważyć w tym miejscu należy, że w obydwu decyzjach powołano błędny numer zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2000 r., co sąd traktuje jako oczywistą omyłkę, nie mającą wpływu na treść rozstrzygnięcia. Powyższe decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Z orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia [...] października 1946 r. wynika, że M. S. (matka S. M. i babka T. C.) pozostawiła w M., powiat S., województwo [...], nieruchomość wiejską o powierzchni [...] ha (w tym [...] ha [...]),[...]. Umową sprzedaży lokalu i ustanowienia użytkowania wieczystego zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 1976 r. (repertorium [...]) M. S. nabyła od Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], składającej się z lokalu w [...], o powierzchni użytkowej [...] m2 oraz związanego z nim udziału ([...]) w prawie użytkowania wieczystego działki o pow. [...] m2, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 1976 r. Z aktu notarialnego wynika również, że na poczet ceny sprzedaży lokalu oraz opłat rocznych za użytkowanie wieczyste działki za 99 lat została nabywczyni zaliczona wartość mienia pozostawionego przez nią poza granicami Państwa Polskiego w wysokości [...] zł – wartość lokalu mieszkalnego i [...]zł – wartość użytkowania wieczystego. W dniu [...] grudnia 1983 r. zmarła M. S., a spadek po niej nabyły S. M. i T. C. w udziałach po [...]. Następnie Prezydent S. w 2000 r. wydał dwa zaświadczenia. Pierwsze z dnia [...] maja 2000 r., którym potwierdził S. M. i T. C. uprawnienie do zaliczenia kwoty [...] zł, stanowiącej wartość nieruchomości pozostawionych przez M. S. w M., powiat S., dawne województwo [...], w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa. Drugim zaświadczeniem z dnia [...] czerwca 2000 roku, nr [...], potwierdził S. M. i T. C. posiadanie uprawnień do zaliczenia kwoty [...] zł, stanowiącej różnicę wartości nieruchomości pozostawionych w związku z wojną rozpoczętą w 1939 roku na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa i nieruchomości nabytych jako ekwiwalent, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki zabudowanej budynkiem przeznaczonym na [...] albo działki przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę, stanowiących własność Skarbu Państwa. W dniu [...] lipca 2005 r. zmarła S. M., a spadek po niej nabyła w całości T. C., która dniu 3 stycznia 2006 r. złożyła do Wojewody [...] wniosek o ujawnienie w rejestrze zaświadczenia z dnia [...] maja 2000 r. wydanego przez Prezydenta S. Stało się to powodem do wszczęcia przez Wojewodę [...] postępowań o stwierdzenie nieważności obydwu wspomnianych wyżej zaświadczeń wydanych przez Prezydenta S. Wymienione na wstępie decyzje odnosiły się do zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2000 r. W decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda [...] stwierdzając nieważność tego zaświadczenia powołał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 K.p.a. oraz art. 20 i art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). W uzasadnieniu podniósł, iż Prezydent Miasta S. wydając zaświadczenie w dniu [...] czerwca 2000 r. naruszył powagę rzeczy osądzonej, ponieważ w tym czasie funkcjonowało w obrocie prawnym zaświadczenie z dnia [...] maja 2000 r. wydane na rzecz S. M. i T. C., którym już rozstrzygnięto sprawę rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. S. w M., powiat S., dawne województwo [...]. Zatem, zdaniem Wojewody [...], zaświadczenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2000 r. cyt.: "wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 157 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej." T. C. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12, art. 16, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału w sprawie oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, a nadto przewlekłość postępowania oraz nie wykazanie rażącego naruszenia prawa. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., w podstawie prawnej wskazując jedynie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...). W uzasadnieniu Minister Skarbu Państwa wskazał, iż M. S. zrealizowała prawo do rekompensaty za grunt oraz [...] opisany w orzeczeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego w S. z dnia [...].10.1946 r. w oparciu o opinię szacunkową z dnia [...] lutego 1976 r. sporządzoną przez A. S. – Biegłego Urzędu Wojewódzkiego w G., z której wynika, że wartość nieruchomości wynosiła [...] zł. Minister zauważył, że w aktach sprawy nie ma operatu szacunkowego dotyczącego wartości nabytej przez M. S. nieruchomości oraz operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej przez nią nieruchomości (gruntu i drzew), sporządzonych na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanego zaświadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę Minister stwierdził, że Prezydent S. wydając zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] naruszył w sposób bezsporny § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32). Do wniosku nie załączono operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania kwestionowanego zaświadczenia (tj. §8 – 11 rozporządzenia z dnia 13.01.1998 r.) Z akt sprawy wynika, że organ dokonał jedynie waloryzacji kwoty wskazanej w operacie z 1976 r., która to procedura nie ma żadnego uzasadnienia prawnego z punktu widzenia regulacji prawnej wynikającej z rozporządzenia z dnia 13.01.1998 r. Zatem brak aktualnych na dzień wydania zaświadczenia operatów szacunkowych (dotyczących nieruchomości pozostawionej oraz nabytej), jak również dokonanie waloryzacji, do której nie było podstaw prawnych, wpływa w sposób oczywisty na błędne ustalenie wartości przedmiotowych nieruchomości i tym samym wysokości pozostałego do realizacji prawa do zaliczenia. Została wypełniona zatem przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., dotycząca rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego Minister Skarbu Państwa podzielił pogląd wyrażony w sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r. wniosła T. C. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12, art. 16 § 1, art. 77 § 1 oraz 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego materiału w sprawie, oraz nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia oraz nie wykazanie przesłanek rażącego naruszenia prawa, 2. art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543) oraz nieprawidłową interpretację przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionej za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz ustalenia wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9 poz. 32) poprzez przyjęcie, że w przypadku częściowej realizacji prawa do rekompensaty ustalając wartość niezrealizowanej części należy wykonać operat szacunkowy określający wartość nabytej nieruchomości jako rekompensatę za mienie pozostawione oraz operat szacunkowy nieruchomości pozostawionych poza granicami Państwa Polskiego, 3. art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...), poprzez przyjęcie że sprawa skarżącej w dniu 7 października 2005 r., t.j w dniu wejścia w życie tej ustawy była w toku pomimo, iż kwestionowane zaświadczenie w tej dacie było prawomocne. W uzasadnieniu skargi podkreślono m. in., że organ błędnie przyjął, iż na podstawie art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. do rozpoznania niniejszej sprawy mają zastosowanie przepisy tej ustawy, gdyż sprawa potwierdzenia prawa do rekompensaty przez S. M. i T. C. została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy prawomocnym zaświadczeniem. W ocenie skarżącej, takie działanie organów stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych. Ponadto skarżąca wskazuje, że zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania przywołanych na wstępie, czym podważone zostało zaufanie obywatela do praworządnego państwa. W ocenie skarżącej, w przepisach wyżej wskazanego rozporządzenia z 13 stycznia 1998 r. brak jest unormowania dotyczącego sporządzenia operatów szacunkowych, takich jakich żąda organ w zaskarżonej decyzji. Również brak jest przepisu, który stanowiłby, że operat szacunkowy wykonany na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z 13 stycznia 1998 r. traci moc. Również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązujące w dacie wydania zaświadczenia, nie zawierały unormowania, że wcześniej wykonane operaty tracą moc. Organ nie wykazał więc rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej wymienione (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozstrzygając sprawę w I instancji Wojewoda [...] jako materialną podstawę stwierdzenia nieważności zaświadczenia Prezydenta S. z dnia [...] czerwca 2000 r. wskazał art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w uzasadnieniu wyjaśniając, że cyt.: "wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 157 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej" w zaświadczeniu tego samego organu z dnia [...] maja 2000 r. Pomijając oczywistą (jak się wydaje) omyłkę w numerze przepisu podanego w cytacie z decyzji organu I instancji (art. 157 § 1 pkt 2 K.p.a., zamiast art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) zauważyć należy, że rozstrzygnięcie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (w tym wypadku zaświadczeniem – zob. art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty ...) owszem stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia, ale z mocy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a nie z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jest to zatem osobna podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji (zaświadczenia). Powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uzasadnieniem takim, że poddany kontroli nadzorczej akt rażąco narusza prawo, gdyż rozstrzyga sprawę już rozstrzygniętą ostatecznie innym aktem, Wojewoda [...] rażąco naruszył wskazany przez siebie przepis. W istocie bowiem chodziło mu o inną podstawę stwierdzenia nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Mamy tu więc do czynienia z oczywistą rozbieżnością pomiędzy treścią przepisu wskazanego jako podstawa rozstrzygnięcia, a faktycznymi i prawnymi ustaleniami organu stanowiącymi podstawę subsumcji normy prawnej. Na marginesie zauważyć należy, że organ I instancji przyjmując, iż zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2000 r. rozstrzygało tę samą sprawę, co zaświadczenie z dnia [...] maja 2000 r., organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, co do przedmiotowej tożsamości tych zaświadczeń. Minister Skarbu Państwa utrzymując zaś w mocy decyzję rażąco naruszającą prawo, dodatkowo rażąco naruszył art. 15 K.p.a. Wskazał bowiem, że podziela pogląd wyrażony w sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., czyli pogląd o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. został powołany w sentencji decyzji Wojewody) w zaświadczeniu Prezydenta S. z dnia [...] czerwca 2000 r. Zauważyć więc należy, że organ II instancji swoje rozważania i rozstrzygnięcie oparł o zupełnie inne ustalenia faktyczne i prawne, które w ogóle nie były przedmiotem rozstrzygania przez organ I instancji. Minister Skarbu Państwa de facto rozstrzygnął więc sprawę w oparciu o inną podstawę prawną niż organ I instancji, gdyż jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] rażące naruszenie prawa nie było w istocie podstawą jego orzeczenia, lecz naruszenie zasady res iudicata (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Mimo tego, że w podstawie prawnej swojej decyzji Minister Skarbu Państwa powołał jedynie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (obok przepisu wskazującego na jego właściwość jako organu wyższego stopnia), bez wskazania przepisów materialnych rozstrzygnięcia, co samo w sobie jest naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a., to z uzasadnienia decyzji można wywieść, że podstawę do stwierdzenia nieważności zaświadczenia z [...] czerwca 2000 r. organ II instancji widział w rażącym naruszeniu § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32). Naruszenie to polegało, zdaniem organu, na braku aktualnych na dzień wydania zaświadczenia operatów szacunkowych, dotyczących wartości nieruchomości pozostawionej oraz nabytej, jak również dokonaniu jedynie waloryzacji tych wartości, do której nie było podstaw prawnych, co w ostateczności doprowadziło do błędnego ustalenia wysokości pozostałego do realizacji prawa do zaliczenia. Tym zagadnieniem, i to w kontekście rażącego naruszenia prawa, organ I instancji nie zajmował się w ogóle, a jak wspomniano wyżej, przyczynę stwierdzenia nieważności zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2000 r. widział w rozstrzygnięciu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym zaświadczeniem. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy w II instancji przez Ministra Skarbu Państwa w oparciu o zarzut rażącego naruszenia § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. jest rażącym naruszeniem art. 15 K.p.a. Przepis ten stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że "zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)" – zob. wyrok NSA z 23.11.2006 r. I OSK 451/06, LEX nr 290649. Organ odwoławczy nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP) – zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 18.06.2009 r. II SA/Wr 197/09, LEX nr 563861. Zauważyć przy tym należy, że "fakt zamieszczenia przepisu w ustawie regulującej postępowanie nie przesądza jednak o wyłącznie procesowym charakterze przepisu. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 oraz wady nieważności ustanowione w przypadkach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny, w szczególności dotyczy to przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (zob. wyrok NSA z 2.10.2008 r. II OSK 1107/07, LEX nr 529359). Art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 to zatem dwa różne przepisy prawa materialnego. Przyjmuje się też, że "w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17.12.2009 r. II SA/Wr 444/09, LEX nr 583196). Odnosząc się natomiast do skargi zauważyć należy, że ocena zarzutów dotyczących naruszeń procedury powołanych w skardze, wobec decyzji wydanych w warunkach nieważności, jest bezprzedmiotowa. Dopóki organ nie wskaże właściwej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia nie można też ocenić zarzutu naruszenia art. 212 u.g.n. i rozporządzenia z 13 stycznia 1998 r. Naruszenie natomiast art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) nie miało miejsca z tego powodu, że nie odnosi się on do postępowań nadzorczych, wszczynanych na podstawie art. 20 tej ustawy. Mając to wszystko na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.