I SA/Wa 1472/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. C. i T. C. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gminnych w trybie bezprzetargowym oddala skargę J. i T. C. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] , w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości gminnych oznaczonych jako działki nr ew. [...], obr. [...] miasta P. Początkowo, pełnomocnictwo do działania w imieniu J. i T. C. przedstawiło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P.. Po wyjaśnieniach ostatecznie Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. sąd odmówił Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w P. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Postanowienie to stało się prawomocne. Zaskarżonej uchwale J. i T. C. zarzucili naruszenie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), poprzez wyrażenie zgody na sprzedaż działki nr [...] obr. [...] w P. na rzecz A. Sp. o.o., bez uprzedniego powiadomienia byłych właścicieli tejże działki (która została im wywłaszczona) o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i niepoinformowaniu ich o możliwości zwrotu wywłaszczonej działki. Wobec powyższego wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w tym zakresie oraz nakazanie Radzie Miejskiej w P. przed wydaniem zgody na "komercyjną" sprzedaż przedmiotowej nieruchomości zastosować przepisy art. 136 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że na mocy decyzji uwłaszczeniowej nr [...] nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...] obr. [...] w P. przeszła na własność Skarbu Państwa, a następnie z mocy decyzji Wojewody [...] na własność Gminy P.. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Rada Miejska w P. wyraziła zgodę na bezprzetargową sprzedaż działki nr [...] obr. [...] w P. na rzecz innego podmiotu z pominięciem procedury opisanej w art. 136 u.g.n., tj. bez poinformowania skarżących o możliwości zwrotu tejże nieruchomości. Jak stwierdza się w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. – a zatem także art. 136 ust. 2 u.g.n. – stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku skarżących zachodził więc obowiązek zastosowania art. 136 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że "W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości." Z tego obowiązku organ się nie wywiązał, czym pozbawiono byłych właścicieli możliwości odzyskania nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie, z takim stanowiskiem, jakie zostało zaprezentowane w uchwale z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podniesiono tam między innymi, że przepisy dotyczące zwrotów nieruchomości nie mają zastosowania do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na poparcie tego stanowiska przywołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. wyroki: z 3 listopada 2003 r., I SA 322/02; z 13 listopada 2003 r., II SA/Kr 3044/00; z 27 kwietnia 2009 r., I OSK 667/08). Z powołanych wyroków wynika, że nabycie własności przez Skarb Państwa na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dokonane w wyniku podziału nieruchomości przeprowadzonego na wniosek poprzednich właścicieli, nie ma charakteru przymusowego odjęcia prawa własności, a tym samym nie jest nabyciem nieruchomości w trybie wywłaszczenia. Działka nr [...] wywodzi się z dawnej działki nr [...], przeznaczonej pod budowę ulicy [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją podziałową z dnia 1 grudnia 1987 r. Na mocy tej decyzji działka nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa, a następnie została skomunalizowana z mocy prawa. W takiej sytuacji skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zatem zaskarżona uchwała nie narusza żadnych ich praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie mogła zostać uwzględniona. Została ona wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 – dalej: u.s.g.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd zobowiązany był do weryfikacji przesłanek dopuszczalności skargi, a wiec zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed jej wniesieniem skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, czy zachowany został termin do wniesienia skargi oraz czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione jedynie trzy pierwsze z wymienionych przesłanek. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości gminnych, ze względu na swój przedmiot, którym jest gospodarowanie mieniem gminnym, jest niewątpliwie aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga poprzedzona została również wezwaniem Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w piśmie z dnia 12 czerwca 2015 r. (wpływ w dniu 15 czerwca 2015 r.). Rada Miejska w P. odpowiedziała negatywnie na to wezwanie w uchwale z dnia [...]lipca 2015 r., Nr [...], a skarga została wniesiona w dniu [...]lipca 2015 r., a więc w trzydziestodniowym terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. W sprawie nie została natomiast spełniona ostatnia z przesłanek warunkujących merytoryczne rozpoznanie skargi, a mianowicie wykazanie przez skarżących legitymacji procesowej uprawniającej ich do zakwestionowania przedmiotowej uchwały. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. muszą wykazać się nie tylko istnieniem indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. W ocenie sądu skarżący w niniejszej sprawie takiego naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia nie wykazali. W rozpoznawanej sprawie skarżący naruszenia swojego interesu prawnego upatrują w tym, że działka nr [...], wywodząca się z dawnej działki nr [...], została im w przeszłości wywłaszczona pod drogę (ul. [...]), a obecnie ma być ona sprzedana innemu podmiotowi, z naruszeniem ich prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 u.g.n.), przy czym wskazują jedynie na brak zawiadomienia, o którym mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. Zdaniem sądu należy jednak przyjąć, że skarżący wskazują na pozbawienie ich roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 ust. 3 u.g.n., którego elementem koniecznym jest uprzednie zawiadomienie o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 2 u.g.n.). Rozważenia wymaga więc, czy skarżącym roszczenie takie w ogóle przysługuje w okolicznościach tej sprawy. Jeśli bowiem nie przysługuje, to nie mogło dojść do jego naruszenia, a zatem nie została spełniona przesłanka skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. W tym kontekście zauważyć w pierwszej kolejności należy, że działka nr [...], z której wywodzi się obecna działka nr [...] będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały, została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, w trybie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst pierwotny: Dz. U. Nr 22, poz. 99), z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...] w P.. Świadczy o tym podstawa prawna decyzji podziałowej z [...] grudnia 1987 r. oraz jej treść (k.14). Powołany przepis stanowił, że "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." Sąd w obecnym składzie podziela poglądy z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że "artykuł 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami nie obejmuje przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na mocy których przechodziły na własność Skarbu Państwa grunty pod drogi i ulice w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Jakkolwiek dokonywało się to za odszkodowaniem, to jednak nie było to wywłaszczenie nieruchomości, przejście bowiem na własność Państwa następowało z mocy prawa, bez potrzeby wydawania jakiejkolwiek decyzji w tym przedmiocie" (zob. wyrok NSA z 3.11.2003 r., I SA 322/02, LEX nr 149531). Pogląd ten został następnie powtórzony w wyroku NSA z 27 kwietnia 2009 r., I OSK 667/08, w którym przyjęto, że "Art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz gminy w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" [poprzednio art. 12 ust. 5] (LEX nr 555868). Sąd w całości podziela argumenty powołane w uzasadnieniu tego ostatniego wyroku, a treść art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie uległa od tego czasu zasadniczej zmianie. W konkluzji NSA przyjął w powołanym wyroku, że "Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywały specjalny tryb postępowania wywłaszczeniowego, kończącego się decyzją administracyjną. A przejście własności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa następowało, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 65 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Natomiast w przypadku, gdy nieruchomość wydzielona została w wyniku podziału na wniosek właściciela pod budowę ulic nie wydawano orzeczenia o przejściu prawa własności na rzecz gminy, przy czym przejście własności z mocy prawa następowało w dacie, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W sytuacji zatem wydzielenia gruntu pod budowę ulic na wniosek właściciela nie dochodziło do przymusowego odjęcia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa." Rozumowanie to sąd w całości podziela. Jeśli zatem w trybie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dochodziło do przymusowego odjęcia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, to art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie przyznaje stosowanego odpowiednio roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n. Skarżący nie mogą zatem żądać zwrotu działki nr [...] (wcześniej [...]) przejętej pod budowę ul. [...] w P. Nawet gdyby odrzucić powyższe rozumowanie i przyjąć (czego sąd w obecnym składzie nie podziela), że na skutek decyzji podziałowej z 1 grudnia 1987 r. doszło do wywłaszczenia działki nr [...], to i tak skarżącym nie przysługiwałoby roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Przy takim założeniu doszło bowiem do realizacji celu wywłaszczenia (budowy drogi publicznej). Dopiero później, na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w 2010 r. (zob. uzasadnienie zaskarżonej uchwały z 22 grudnia 2014 r.) i przeznaczeniu spornej działki pod usługi komercyjne, a w konsekwencji pozbawieniu części ul. [...]charakteru drogi publicznej (na podstawie uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...]lipca 2013 r., nr [...]), doszło do zmiany celu wywłaszczenia, ale już po wykorzystaniu nieruchomości na cel "pierwotny". W orzecznictwie od dawna przyjmuje się natomiast, że "Jeżeli cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia" (zob. np. wyrok NSA z 28 marca 2013 r., I OSK 1858/11, LEX nr 1333103), gdyż nie można w takiej sytuacji mówić o zbędności na cel wywłaszczenia. Tak więc w obydwu wariantach roszczenie o zwrot nieruchomości, w trybie art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. skarżącym nie przysługuje, a zatem nie mogło dojść do naruszenia ich prawa do zwrotu. Skarżący nie mają więc legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...]grudnia 2014 r., nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości gminnych, w zakresie działki nr ew. [...]. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.