I SA/Wa 149/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi X S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz X S.A. z siedzibą w W. kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. w W., reprezentowanej przez radcę prawnego M. A., o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] odmawiającym podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. znak [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania B. M. i F. G. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...]. oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m oraz prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń położonych na tym gruncie, utrzymał w mocy ww. postanowienie . Postanowienie powyższe wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543) oraz § 4 ust. 1 pkt 2 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m oraz prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń położonych na tym gruncie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły B. M. i F. G. wskazując, że jako spadkobierczynie właścicieli wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej w skład działki nr [...], wystąpiły o jej zwrot. Postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. znak [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił postępowanie odwoławcze od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. do czasu rozpatrzenia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2005 r. P. S.A. oraz [...] Spółka [...] sp. z o.o., wystąpiły o podjęcie postępowania zawieszonego ww. postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. Minister Transportu i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] odmówił podjęcia postępowania, wskazując, że nie odpadła przyczyna zawieszenia. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej ww. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r. wystąpiły P. S.A. oraz P. z o.o. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] stycznia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1194/06 odrzucił skargę P. S.A. z siedzibą w W. oraz [...] Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na ww. postanowienie z dnia [...] maja 2006 r. Pismem z dnia [...] maja 2011r. P. S.A. ponownie wystąpiła o podjęcie postępowania zawieszonego ww. postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. znak [...] Minister Infrastruktury odmówił podjęcia postępowania zawieszonego ww. postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. stwierdzając, iż nadal nie ustąpiła przyczyna zawieszenia. Wnioskiem z dnia 25 lipca 2011 r. P. S.A. w W., reprezentowana przez radcę prawnego M. A., wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej ww. postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] wskazując, iż przyczyna zawieszenia postępowania istnieje tylko do części działki nr [...], tj. do działek nr [...] i nr [...], powstałych z podziału działki nr [...]. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ustalił, że w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]objętej decyzją wywłaszczeniową Prezydium Rady Narodowej w W. Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] maja 1963 r. znak [...] wchodzącej w skład obecnych działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] z obrębu [...], postępowanie nie zostało zakończone. Prezydent W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. zmienił swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] października 2010 r. w ten sposób, że postanowił zwiesić z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości do czasu ustalenia spadkobierców W.B. Dotychczas postępowanie nie zostało podjęte. Natomiast w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] objętej decyzją wywłaszczeniową Prezydium Rady Narodowej w W. Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] czerwca 1963 r. znak [...], obecnie stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], została wydana przez Prezydenta W. decyzja Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. dotycząca odmowy zwrotu ww. nieruchomości. Od ww. decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. zostało wniesione odwołanie do Wojewody [...]. Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. zawiesił postępowanie odwoławcze, zaś postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. postępowanie odwoławcze zostało podjęte i jest rozpoznawane przez organ odwoławczy. W wyniku analizy wskazanych okoliczności organ wskazał, że w jego ocenie, w przedmiotowej sprawie nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, a w związku z tym nie jest możliwe jego podjęcie. Ponadto wskazał na treść art. 15 kpa, który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przywołał treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/10 (LEX nr 846194) – wywiódł, że zasada dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest zaś wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. W konkluzji wskazał, że w związku z tym nie jest możliwe prowadzenie postępowania odwoławczego tylko do części nieruchomości objętej decyzją organu I instancji. Na opisane wyżej postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. skargę wniosła spółka P. S.A. w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 97 § 2 kpa w zw. z art. 200 ust. 4 ugn poprzez przyjęcie, że przyczyna zawieszenie jest aktualna w zakresie całej dawnej działki [...] pomimo, że działka ta uległa podziałowi i postępowanie zwrotowe dotyczy jedynie jej części tj. nowych działek powstałych w wyniku podziału o nr ewidencyjnych [...] i [...], a w konsekwencji przyjęcie, że podjęcie zawieszonego postępowania może naruszać prawa osób trzecich, choć w rzeczywistości brak podjęcia postępowania stoi w sprzeczności z naczelnymi zasadami administracyjnymi i uzasadnionym interesem strony; 2. art. 12, 6 i 8 kpa poprzez nierówne traktowanie stron postępowania i nieuwzględnianie interesu wszystkich stron postępowania, a zarazem prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą szybkości postępowania, praworządności i pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej. 3. art. 15 kpa przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że podjęcie postępowania w części dotyczącej dawnej działki [...] - obecnie działek [...],[...],[...] i [...] i wydanie rozstrzygnięcia w tej części przy równoczesnym zawieszeniu postępowania co do części dawnej działki [...] - obecnie działek [...] i [...] w stosunku do których toczy się postępowanie zwrotowe stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności, podczas gdy podjęcie postępowania w części (w części zaś pozostawienie zawieszonego postępowania do czasu zakończenia postępowania zwrotowego) nie będzie sprzeczne z ww. zasadą a nadto wbrew twierdzeniom organu, organ będzie rozstrzygał sprawę tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym; 4. art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 11 kpa poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia, w tym niewyjaśnienie stronie motywów rozstrzygnięcia organu, jak też nieodniesienie się do twierdzeń strony zawartych we wniosku o ponowne rozpoznania sprawy, w tym zwłaszcza nieodniesienie się przez organ do twierdzeń strony wskazujących na fakt, że podjęcie postępowania w części doprowadzi do merytorycznego rozpoznania sprawy w tej części, a zarazem będzie uwzględniało interes wszystkich stron i zasadę szybkości postępowania, jak też nie naruszy zasady dwuinstancyjności. Ostatecznie wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] 2. Zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do kwestii, czy zasadnie organy obu instancji odmówiły skarżącemu podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r., w sytuacji gdy postępowanie zwrotowe, które było przyczyną tego zawieszenia, dotyczy tylko części nieruchomości objętej postępowaniem uwłaszczeniowym, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawodawca uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, jeżeli osoby te posiadały w tym dniu w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Stosownie do zapisu art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Treść przepisu przesądza zatem, że jeśli toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości, której dotyczy wniosek sformułowany w oparciu o treść art. 200 ust. 1 cyt. ustawy, to oznacza to istnienie nierozpatrzonych roszczeń i praw osób trzecich, a tym samym przeszkodę w zakończeniu tego postępowania. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według § 2 powołanego artykułu, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego organ administracji organ podejmuje postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. Zagadnieniem wstępnym jest takie postępowanie, którego wynik ma bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. Niewątpliwie zakończenie postępowania zwrotowego stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie wniosku skarżącego o uwłaszczenie, zgłoszonego w trybie art. 200 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym postanowienie z dnia 31 października 2003 r. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdzającej nabycie przez skarżącego z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...], położoną przy ul. [...], zapadło w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Zważyć i ocenić jednak należy, że w dacie orzekania przez organy obu instancji w przedmiocie zaskarżonych postanowień, stan faktyczny istniejący w sprawie był o tyle odmienny od istniejącego w dacie wydania postanowienia zawieszającego postępowanie z dnia 31 października 2003 r., że działka [...] będąca przedmiotem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. uległa podziałowi i obecnie stanowi działki [...],[...],[...],[...][...] i [...]. Nie jest też przedmiotem sporu między stronami, że postępowanie zwrotowe dotyczy wyłącznie obecnych działek o nr ewidencyjnym [...]i [...]- części dawnej działki [...]. W stosunku do pozostałych działek utworzonych w wyniku podziału dawnej działki [...] tj. działek [...],-[...],[...] i [...] nie toczy się żadne postępowanie mające za przedmiot ich zwrot. Tym samym, zdaniem sądu, przeszkoda w zakresie kontynuowania postępowania wywołanego odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. istnieje jedynie w stosunku do części dawnej działki [...] tj. stanowiącej obecnie działki nr [...] i [...], tylko bowiem w stosunku do tych działek toczy się postępowanie o ich zwrot. W stosunku do pozostałej części dawnej działki [...] stanowiącej obecnie działki o nr ewidencyjnych [...],[...][...] i [...] przyczyna zawieszenia nie istnieje, z uwagi na fakt, że nie toczy się wobec nich żadne postępowanie administracyjne. Powyższe wskazuje, że brak jest podstaw prawnych do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w całości, a więc również w odniesieniu do działek nieobjętych żądaniem o zwrot, a tym samym brak jest podstaw do odmowy podjęcia postępowania i wydania orzeczenia częściowego mającego za przedmiot część dawnej działki [...] w stosunku do której nie toczy się jakiekolwiek - inne niże z wniosku P. S.A. - postępowanie administracyjne. Stąd, skoro nie istnieje przyczyna zawieszenia postępowania w stosunku do działek [...],[...][...] i [...] , organ powinien je podjąć na podstawie art.97 § 2 kpa. Sąd podziela pogląd skarżącego, że spadkobiercy właścicieli wywłaszczonych nieruchomości nie mają interesu prawnego do zaskarżenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w całości, tj. również w części stanowiącej obecnie działki o nr ewidencyjnych [...],[...][...] i [...] a jedynie w części - tj. w odniesieniu do działek w stosunku do których toczy się postępowanie zwrotowe tj. działek [...] i [...]. Uczestnicy postępowania akceptują to stanowisko, czemu dali wyraz na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku , wnosząc o uwzględnienie skargi. Odnosząc się do treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, podkreślić należy, że ma rację skarżący twierdząc, że w obecnie istniejącym stanie faktycznym (po podziale działki [...]) przedmiot decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. jest podzielny, a zatem możliwe jest wydanie decyzji częściowej, o której mowa w art. 104 § 2 kpa. Wydanie takiej decyzji jest bowiem możliwe w sytuacji, gdy w ramach sprawy administracyjnej można wyodrębnić samodzielnie części, z których każda może być traktowana jako osobna sprawa, a dla każdej z nich może być wydana odrębna decyzja. Zważyć wypada, że treść art. 138 § 2 kpa przewiduje wydanie decyzji odwoławczej w części, zaś skarżący we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Za zasadny uznać wypada także zarzut, że zaskarżone postanowienie sankcjonujące stan zawieszenia postępowania odwoławczego w stosunku do całej dawnej działki nr [...] uwzględnia jedynie interes dawnych właścicieli i ich spadkobierców, którzy wystąpili z roszczeniem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, pomijając przy tym interes skarżącego. Takie działanie organu nie zasługuje na akceptację, bowiem organ administracji nie może dyskryminować żadnej ze stron postępowania, a wręcz przeciwnie winien dbać o to, by żadna ze stron nie poniosła szkody na skutek działania organu. Stanowisko to przesądza, że wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające organy uchybiły treści art. 97 § 2 kpa w zw. z art. 200 ust. 4 ugn poprzez przyjęcie, że przyczyna zawieszenie jest aktualna w zakresie całej dawnej działki [...] pomimo, że działka ta uległa podziałowi i postępowanie zwrotowe dotyczy jedynie jej części. Nadmienić wypada, że podjęcie postępowania w części nie naruszy zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art.15 kpa, z uwagi na fakt, że jak wskazano wyżej możliwe jest wydanie decyzji częściowej przez organ odwoławczy. Nadto sprawa ta nadal będzie tą samą sprawą pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Rozstrzygnięcie będzie dotyczyło uwłaszczenia P. na działkach [...],[...],[...] i [...], które to działki wchodzą w skład dawnej działki [...]. Natomiast orzeczenie odnośnie działek, co do których toczy się postępowanie zwrotowe uskuteczni się z chwilą zakończenia postępowania zwrotowego decyzją ostateczną. Niezależnie od powyższego, sąd orzekający w sprawie niniejszej zauważa, że Minister Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił się od rozpoznania skierowanego do niego odwołania. Organ nie wyjaśnił dlaczego nie jest możliwe podjęcie postępowania zgodnie z wnioskiem strony i orzeczenie częściowe, mające za przedmiot tę część dawnej działki [...] co do której nie toczy się żadne postępowanie zwrotowe. Nie można za takie wyjaśnienie przyjąć stwierdzenia organu, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. W związku z tym nie jest możliwe prowadzenie postępowania odwoławczego tylko do części nieruchomości objętej decyzją organu I instancji. Wobec zaniechania rozważań w tym przedmiocie organ nie wyjaśnił stronie, dlaczego orzeczenie zgodnie z jej żądaniem, nie jest zdaniem organu możliwe i w oparciu o jakie przepisy prawa powyższe wywodzi, a tym samym naruszył treść art. 127 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 107 § 3 kpa. W doktrynie i orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu. Powyższe przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko wyrażone wyżej. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c i art. 152 oraz art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.