I SA/Wa 1493/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty O. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. R. od decyzji Starosty Powiatu O. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w której orzeczono o odszkodowaniu za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wojewódzką nr [...] – ulicę [...] w J., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 i działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 i działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Starosta Powiatu O. w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za opisaną wyżej nieruchomość, Rozstrzygnięcie to organ uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). J. R. wniosła odwołanie od decyzji Starosty Powiatu O. z dnia [...] stycznia 2009 r., kwestionując wysokość odszkodowania ustalonego w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a w jej uzasadnieniu wskazał, że zgodnie art. 73 ust. 1 i 4 powołanej powyżej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Z ustaleń organu wynika, że w ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdzono nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wojewódzką nr [...] – ulicę [...] w J. W ocenie Wojewody jest bezsporne, że J. R. była uprawniona do złożenia wniosku o odszkodowanie oraz wniosek ten złożyła w terminie ustawowym. Zasadnicza sporna kwestia sprowadza się jedynie do prawidłowości ustalenia przez orzekający w sprawie organ wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności. Wojewoda [...] stwierdził, że z przytoczonego art. 73 wynika, że odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Określenie wartości nieruchomości, stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ wyjaśnił, że operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. S. w dniu [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda [...] uznał, iż operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 1 powyższego rozporządzenia, przyjmując podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych w okresie styczeń 2007 roku – czerwiec 2008 roku z obszaru Gminy J., przeznaczonych pod drogi publiczne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których były znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zatem, zdaniem Wojewody, brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania, iż nie są to nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 w związku z art. 153 ugn. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] ostatecznie uznał, iż rzeczoznawca właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym odszkodowanie za nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania, ustalone zostało w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Organ odwoławczy podał ponadto, iż zgłoszone przez skarżącą uwagi do operatu zostały przesłane do rzeczoznawcy celem zajęcia przez niego stanowiska. Odpowiedź rzeczoznawcy na zarzuty skarżącej została zawarta w piśmie z 2 listopada 2008 r. Odnosząc się do kwestii żądania przez skarżącą zlecenia sporządzenia nowego operatu Wojewoda wskazał, że organ odwoławczy obowiązany byłby do wystąpienia z wnioskiem o sporządzenie takiego operatu wyłącznie w sytuacji, gdyby powziął z urzędu bądź w wyniku twierdzeń strony wątpliwości, iż sporządzony operat zawiera błędy, pomyłki lub niejasności, które pozbawiają go wartości dowodowej. Wojewoda [...], powołując się na art. 157 ust. 1 ugn i orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że jeżeli strona skarżąca podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jednakże możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie przedłożyła opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani nie domagała się jej sporządzenia. Ponadto strona postępowania również nie skorzystała z przysługującego uprawnienia do przedłożenia innego operatu szacunkowego na jej zlecenie, który po ocenie przez organ mógłby stanowić dowód w sprawie. Przyjąć więc należy, iż pomimo zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania, strona nie zakwestionowała w sposób przewidziany prawem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zatem mając na uwadze, iż fakt nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności przedmiotowej nieruchomości oraz wobec stwierdzenia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2008 r. czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. R., zarzucając organowi naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji, art. 7 i 77 k.p.a., art. 128 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 1 in fine z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyznanie skarżącej odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej wartości nieruchomości nabytej z mocy prawa przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ten akt decyzji Starosty O. z dnia [...] stycznia 2009 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i uzasadnionych interesów skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, iż w sprawie administracyjnej naruszono przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie Sąd wskazuje, że rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się w piśmie z 2 listopada 2008 r. do zarzutów J. R. co do prawidłowości wyliczenia wartości zajętej nieruchomości. Zarzuty strony zostały zgłoszone w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] października 2008 r. W piśmie z 2 listopada 2008 r. rzeczoznawca majątkowy, odnosząc się do informacji o cenach nieruchomości wymienionych w zestawieniu przedstawionym przez stronę, wyjaśnił, iż nie miał dostępu do informacji o podanych transakcjach , gdyż "dopiero były zawierane". Rzeczoznawca dodał, iż utworzył bazę danych na podstawie informacji uzyskanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji i Geodezji Kartograficznej w O. Rzeczoznawca stwierdził jednocześnie, iż nie może dokonać aktualizacji operatu z [...] sierpnia 2008 r. bez zgody zleceniodawcy. Wobec powyższego Sąd stwierdza, iż w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom postępowania, gdyż mimo podniesienia na rozprawie administracyjnej wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego, organ pierwszej instancji wydał decyzję bez uzyskania aktualizacji operatu przy ewentualnym uwzględnieniu danych przedstawionych przez stronę. Organ nie wyjaśnił także w sposób dostateczny z jakich powodów dokonanie ponownego oszacowania nieruchomości nie było konieczne skoro rzeczoznawca wyjaśnił, że nie był w posiadaniu danych przedstawionych przez stronę. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, oceniając przydatność sporządzonego operatu i ustosunkowując się do zarzutów strony, ograniczył się do potwierdzenia zgodności operatu z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez stronę zarzutów organ jedynie wyjaśnił, iż rzeczoznawca ustosunkował się do zgłoszonych zastrzeżeń w piśmie z 2 listopada 2008 r. Sąd wskazuje zatem, iż rzeczoznawca majątkowy uzależniał sporządzenie ponownego oszacowania nieruchomości od otrzymania drugiego zlecenia od organu, co wynika z pkt III odpowiedzi rzeczoznawcy z 2 listopada 2008 r. Rzeczoznawca nie wykluczył zatem potrzeby dokonania tej czynności przy wykorzystaniu informacji podanych przez stronę. Rzeczoznawca nie otrzymał od organu zlecenia sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego. Takie działanie organu, przy jednoczesnym nieustosunkowaniu się przez organ w sposób wyczerpujący do zarzutów strony, narusza przepisy postępowania. Obowiązkiem organu było bowiem rozpatrzenie stanowiska uprawnionej, a następnie rozważenie potrzeby sporządzenia aktualizacji operatu. Szczegółowe stanowisko w tym zakresie powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji. Organ powinien, w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, podjąć wszelkie działania zmierzające do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji ustalenia odpowiedniego odszkodowania. Organy obu instancji były także uprawnione, w ramach kontroli operatu szacunkowego, ocenić prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę transakcji jako elementu wyceny nieruchomości. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, iż organ administracji publicznej nie jest związany opinią rzeczoznawcy majątkowego. Także ten dowód podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności w odniesieniu do stanowiska zajętego przez stronę postępowania (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Rozstrzygnięcie sprawy należy do właściwego organu, a wobec tego ocena wartości dowodowej opinii i jej przydatności do rozstrzygnięcia sprawy pozostaje w wyłącznej kompetencji tego organu. Natomiast obowiązkiem biegłego jest przedstawienie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ich wykorzystania do oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za właściwy organ administracji. Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy posiada wiadomości specjalne w dziedzinie istotnej do rozstrzygnięcia sprawy, nie zwalnia właściwego organu od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. W razie zaistnienia wątpliwości organ powinien zażądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu lub przedstawienia szczegółowego stanowiska i wyjaśnień co do zarzutów sformułowanych przez stronę. Dowód w postaci operatu szacunkowego powinien bowiem nie tylko spełniać wymagania formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), ale musi także opierać się na aktualnych danych wykorzystanych do oszacowania nieruchomości. Jakiekolwiek argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę przy uwzględnieniu operatu szacunkowego nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego operatu albo przedstawienia wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/05, niepubl.). Nie jest wobec tego zasadne stanowisko organu odwoławczego, iż w sytuacji zakwestionowania przez stronę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, to na stronie postępowania ciąży w każdym przypadku obowiązek przedstawienia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub strona powinna domagać się sporządzenia takiej opinii. Ustalenie czy konieczna jest weryfikacja operatu decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie uzasadnionych wątpliwości co do ustalonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2008 r., II SA/Gl 1002/07, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2007 r., II SA/Gl 989/06, niepubl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r., I SA/Wa 1487/07; niepubl.). Podsumowując Sąd wskazuje, iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Wojewoda [...] rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym nie uzupełnił postępowania dowodowego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera szczegółowej argumentacji wskazującej na niecelowość sporządzenia aktualizacji operatu szacunkowego. Wobec tego organ drugiej instancji uchybił także wymienionym powyżej przepisom postępowania oraz art. 138 § 1 k.p.a., co stanowiło podstawę uwzględnienia wniosku skarżącej o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzut skarżącej naruszenia art. 18 ust. 1 in fine ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, był chybiony, gdyż przepisy tej ustawy nie znajdowały zastosowania w sprawie administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe uwagi, a w pierwszej kolejności rozpatrzy zarzuty strony dotyczące cen transakcyjnych mogących stanowić podstawę sporządzenia operatu szacunkowego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.