I SA/Wa 1507/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej B. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] lipca 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2011 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku B. M. i E. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] listopada 1957 r. nr [...] oraz poprzedzającego go orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z [...] czerwca 1957 r. nr [...], których przedmiotem było - jak określił to organ - "odmowa zwrotu nieruchomości położonej w U. przy ul. [...] (obecnie [...])". Postanowienie Ministra Infrastruktury wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wnioskiem z [...] lipca 2010 r. B. M. i E. W. wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] listopada 1957 r. nr [...] oraz poprzedzającego go orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z [...] czerwca 1957 r. nr [...]. Wniosek ten został przekazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które z kolei postanowieniem z [...] października 2010 r. przekazało go do rozpoznania zgodnie z właściwością rzeczową Ministrowi Infrastruktury. W uzasadnieniu wniosku B. M. i E. W. podniosły, że ich poprzednicy prawni – K. i S. S. byli właścicielami nieruchomości położonej w U. przy dawnej ul. [...] (późniejszej [...], a obecnie [...]). Syn wyżej wymienionych (a ojciec wnioskodawczyń) – R. S. - po ponownym przyłączeniu U. do państwa polskiego (co nastąpiło w 1951 r.), rozpoczął starania o odzyskanie tej nieruchomości. Jednak kwestionowanymi orzeczeniami został pozbawiony tej możliwości. Orzeczeniem z [...] czerwca 1957 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U., działając na podstawie art. 72 Rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. – o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341), odmówiło bowiem przydzielenia R. S. gospodarstwa w mieście U. za mienie przejęte w tym mieście na rzecz Skarbu Państwa. Podnosząc w uzasadnieniu, że budynek, o którego przydział ubiegał się wnioskodawca przeszedł na rzecz Skarbu Państwa w 1951 r. w ramach wymiany odcinków przygranicznych Polski i ZSRR – jako wolne gospodarstwo Skarbu Państwa, bez żadnych długów i zobowiązań, a następnie został przydzielony obywatelowi z akcji H-T, za mienie pozostawione w ZSRR. Innych zaś wolnych obiektów Prezydium nie posiada. Orzeczenie to zostało utrzymane następnie w mocy przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. orzeczeniem z [...] listopada 1957 r. E. W. i B. M. są współspadkobierczyniami R. S. w udziale po 1/3 każda (post. Sądu Rejonowego w K. z [...] września 2004 r. sygn. akt [...]). Oprócz nich spadkobiercą ww. była ponadto K. S. (w udziale 1/3), która zmarła [...] stycznia 1986 r. Rozpoznając powyższy wniosek Minister Infrastruktury, pismem z [...] marca 2011 r., wezwał B. M. i E. W. do nadesłania postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po S. S. Wobec zaś nienadesłania tego dokumentu, postanowieniem z [...] maja 2011 r. nr [...] Minister, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń z 1957 r. i wezwał wnioskodawczynie do wystąpienia do właściwego Sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po K. S. lub do notariusza o sporządzenie poświadczenia dziedziczenia, w terminie 3 miesięcy od doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Takim zaś zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie jest kwestia ustalenia następstwa prawnego po K. S., będącej jednym ze spadkobierców strony, do której kierowane były wydane w 1957 r. decyzje. To natomiast może być stwierdzone wyłącznie w drodze postanowienia sądu powszechnego lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia. W dalszej kolejności, powołując się na treść art. 30 § 4 k.p.a., wywodził, że przekształcenia podmiotowe mające miejsce w trakcie postępowania administracyjnego nakładają na organy obowiązek zawiadomienia nowej strony o toczącym się postępowaniu, w celu zapewnienia jej czynnego w nim udziału. Podnosił jednocześnie, że kwestionowane decyzje dotyczą prawa własności nieruchomości, które to prawo ma charakter zbywalny i dziedziczny. Z tego też względu stroną tego postępowania są następcy prawni R. S., wśród których była ww. K. S., po której następstwo prawne nie zostało ustalone. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się B. M., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wywodziła ona, że kwestionowane w postępowaniu nadzorczym decyzje nie dotyczą praw zbywalnych, gdyż nie odbierały jej ojcu własności, lecz był rozstrzygnięciami odmawiającymi przydzielenia mu jego domu lub gruntu. W tym stanie rzeczy za niezasadne uznała powoływanie się przez organ na art. 30 § 4 k.p.a. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując zawartą w nim argumentację. W jego ocenie przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym bądź sporządzenie przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem nadzorczym. Postanowienie to stanowiło przedmiot skargi B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła Ministrowi, iż ten w ogóle nie odniósł się do tego, że majątek jej ojca nie został wywłaszczony, czy znacjonalizowany na podstawie jakiejkolwiek decyzji czy też umowy cywilnej, ale został wyłącznie siłą przejęty przez Państwo bez żadnej podstawy prawnej. Stwierdzenie nieważności kwestionowanych przez nią decyzji z 1957 r. nie spowoduje przywrócenia własności nieruchomości, gdyż decyzje te nie odbierały jej ojcu żadnych praw. Skarb Państwa bowiem bez żadnego tytułu prawnego, uznawał się za właściciela tych nieruchomości na mocy umowy międzynarodowej pomiędzy Polską a ZSRR z 1951 r. i dysponował majątkiem wedle własnego uznania nie zważając na dotychczasowych właścicieli. Nie jest więc to postępowanie w sprawie przeniesienia praw zbywalnych. Decyzje te dotyczyły wyłącznie odmowy przydziału gospodarstwa w mieście U., a więc podarowania czegoś co zdaniem ówczesnych organów było własnością Skarbu Państwa. Stąd powoływanie się na art. 30 § 4 k.p.a., jest zdaniem strony, pozbawione podstawy prawnej. Skarżąca podkreśliła przy tym, że nigdy nie było postępowania o zwrot nieruchomości (a tak określa przedmiot zainicjowanego przez nią oraz E. W. postępowania Minister Infrastruktury), gdyż nie było wywłaszczenia, ani przejęcia nieruchomości w trybie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie nadzorcze ma jedynie wykazać, że organy administracji państwowej w 1957 r. wydały decyzje bez podstawy prawnej, a także niegodziwość jaką wyrządzono rodzinie skarżącej. Strona wskazywała ponadto na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury postępowania, które toczy się już ponad 8 miesięcy. W dalszej części skargi zawarła zarzuty dotyczące niewłaściwego postępowania przez Ministra Skarbu Państwa, który zwrócił wnioskodawczyniom wniesiony pierwotnie do niego wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji z 1957 r., błędnie pouczając je o właściwości w tej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły być przedmiotem rozpoznania. Na wstępie podnieść należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r., nr [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] maja 2011 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku B. M. i E. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] listopada 1957 r. nr [...] oraz poprzedzającego go orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z [...] czerwca 1957 r. nr [...]. Postanowienia te mają charakter procesowy i wyznaczyły granice sprawy, w rozumieniu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), podlegającej rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Oznacza to, że przedmiot sądowej kontroli ograniczony jest wyłącznie do badania legalności zawieszenia administracyjnego postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury, natomiast nie obejmuje oceny działań Ministra Skarbu Państwa, do którego pierwotnie strony skierowały swój wniosek. Poczyniona tu uwaga jest konieczna ze względu na podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do naruszenia przez Ministra Skarbu Państwa art. 65 § 1 k.p.a., do jakiego dojść miało na skutek zwrotu podania stronom, zamiast przekazania go do organu właściwego oraz błędnego poinformowania wnioskodawców o organie właściwym. Tymczasem kontrola legalności tych działań organu i ich ocena mogłaby być przedmiotem rozważań Sądu, dopiero po wniesieniu na taki akt odrębnej skargi (po uprzednim wyczerpaniu administracyjnego toku instancji). Podobnie poza oceną sądu pozostają zarzuty odnoszące się do bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Infrastruktury. Zwalczaniu tego stanu służy bowiem wnoszona w odrębnym trybie skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W judykaturze przyjmuje się, że pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć w ten sposób, iż jest to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu oraz wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, tj. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyroki NSA: z 27.04.2010 r. sygn. akt II OSK 628/09, Lex nr 597734; z 29.04.2011 r. sygn. akt II OSK 760/10; z 24.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1655/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taki związek przyczynowy pomiędzy ustaleniem wszystkich następców prawnych R. S., a rozstrzygnięciem w sprawie zainicjowanej wnioskiem B. M. i E. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] listopada 1957 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z [...] czerwca 1957 r., nie istnieje. Zważyć bowiem należy, że przedmiotem tych rozstrzygnięć, jak trafnie podniosła skarżąca, nie był zwrot uprzednio wywłaszczonej nieruchomości (a więc rozstrzygnięcie o prawach rzeczowych strony, odjętych w trybie administracyjnym lub na podstawie umowy cywilnoprawnej), ale odmowa przydziału R. S. gospodarstwa położonego w mieście U., które zdaniem ówczesnych władz było własnością Skarbu Państwa, jako przejęte od ZSRR po zmianie przebiegu granic państwowych w oparciu o zawartą w dniu 15 lutego 1951 r. umowę pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zmianie odcinków terytoriów państwowych (Dz.U. z 1952 r. Nr 11, poz. 63). Obowiązujące w dacie wydawania orzeczeń przepisy prawa materialnego, nie przewidywały możliwości uzyskania przez byłych właścicieli zwrotu takich nieruchomości, na gruncie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że władcze rozstrzygnięcia organów, mające za przedmiot te nieruchomości, choć adresowane były do dawnego ich właściciela, nie stanowią rozstrzygnięcia wydanego w następstwie zgłoszonego roszczenia windykacyjnego. To zaś powoduje, że zawiązany wówczas stosunek administracyjnoprawny, kształtował (w sposób negatywny) prawa strony, jako prawa o charakterze osobistym, które wygasały wraz z jej śmiercią. Tego rodzaju prawa nie podlegają dziedziczeniu, gdyż nie wchodzą w skład masy spadkowej (por. art. 922 § 2 in principio k.c). Tym samym, po śmierci R. S., żaden z jego następców prawnych nie ma, opartego na normach prawa materialnego, interesu prawnego legitymującego go do uruchomienia, czy też udziału w postępowaniu nadzorczym w sprawie zakończonej ww. orzeczeniami, o ile takie postępowanie byłoby skutecznie zainicjowane. Nie oddziaływują one bowiem w żaden sposób na ich sytuację prawną, tj. nie przyznają ani nie odbierają im żadnych uprawnień, jak też nie nakładają żadnych obowiązków. Także ewentualne wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc kwestionowanych orzeczeń, nie będzie dotyczyć sfery ich praw lub obowiązków. Nie maja więc oni statusu strony w postępowaniu mającym za przedmiot te orzeczenia. Samo następstwo prawne po podmiocie, który w postępowaniu administracyjnym miał przymiot strony, nie czyni wszak jego następcy automatycznie stroną takiego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż w prawie publicznym obowiązującą regułą jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. A unormowany w art. 30 § 4 k.p.a. wyjątek od tej reguły, przewidziany został przez prawodawcę wyłącznie dla spraw dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych. Taką zaś sprawą – jak już wyżej wskazano - nie jest sprawa zakończona ostatecznym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R., co uszło uwadze organu nadzoru. W tej sytuacji bezprzedmiotowe, z punktu widzenia możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy objętej wnioskiem B. M. i E. W., jest ustalenie spadkobierców zmarłej K. S. (spadkobierczyni R. S.). To z kolei prowadzić musi do konkluzji, iż nie istnieje przeszkoda prawna, w postaci zagadnienia prejudycjalnego, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu lub sądu, uniemożliwiająca zakończenie postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem. Tym samym nie było podstaw do jego zawieszenia, co oznacza, że zaskarżone postanowienie i utrzymane przez nie w mocy postanowienie z [...] maja 2011 r. zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie to zaś niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuprawnionego okolicznościami sprawy wstrzymania procesu rozpoznawania przez organ, wniesionego do niego podania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do wydania merytorycznego rozstrzygnięcie w przedmiocie ww. wniosku, którego treści skład orzekający w niniejszej sprawie nie przesądza.