I SA/Wa 1511/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skarg J. P. i Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. oddala skargi; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. M., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu J. P. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę [...] prawa własności gruntu zajętego pod część ul. [...] wystąpił S.P. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę [...] (obecnie Gminę [...]) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości zajętej pod część ul . [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta [...], zarzucając naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ stwierdził, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. P., a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Uchwałą Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie [...] - ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, a więc ul. [...] stała się ulicą gminną. Ponadto organ wskazał, że z akt sprawy wynika także, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była zajęta jest pod drogę – ul. [...]. Potwierdzeniem tego jest wyrys z mapy ewidencyjnej wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] potwierdzający, że granice części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zgodne są ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister zaznaczył także, że na drodze tej sprawowane było również władztwo publiczne, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy umowy: z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] w sprawie bieżącej konserwacji oświetlenia ulicznego obejmującego ul. [...]; z dnia [...] października 1997 r., nr [...] w sprawie całodobowego utrzymania zimowego dróg lokalnych miejskich i ciągów pieszych, zgodnie z załączonymi wykazami; z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] w sprawie remontu cząstkowego nawierzchni ulic masą asfaltu lanego grysowego, oraz z dnia [...] listopada 1998 r. w sprawie całodobowego utrzymania zimowego dróg lokalnych miejskich i ciągów pieszych, zgodnie z załączonymi wykazami. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania dotyczącego zamieszczonego w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, wpisu ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności osobistej na rzecz J. P. Minister wyjaśnił, że wprawdzie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie wskazują wprost, iż z dniem nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne wygasają wszystkie prawa rzeczowe ustanowione na tej nieruchomości, jednakże cel oraz szczególny charakter przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przemawia za uznaniem, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu wywołuje właśnie taki skutek. Zadaniem art. 73 powołanej ustawy było bowiem wprowadzenie szczególnych narzędzi prawnych mających na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Co do pozostałych zarzutów, organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 107 § 1 K.p.a. określa enumeratywnie elementy, które winny być zawarte w decyzji, w tym powołanie podstawy prawnej, niemniej jednak z przepisu tego nie wynika obowiązek powołania w osnowie wszystkich zmian aktu normatywnego stanowiącego podstawę do wydania decyzji. Z kolei, niepowołanie konkretnego ustępu powołanego przepisu prawa może być uznane jedynie za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy, skoro istnieje przepis prawa stanowiący podstawę do orzekania w sprawie. Zarzut braku pełnego uzasadnienia decyzji, zdaniem Ministra, jest również niezasadny, bowiem decyzja Wojewody [...] zawiera uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Niepełne, a nawet nieprawidłowe uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji, jeżeli sentencja tej decyzji jest prawidłowa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji koryguje ewentualne wady uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto organ stwierdził, iż nie można uznać także za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Skoro bowiem odwołanie zawiera wyłącznie zarzuty o charakterze formalnym, to brak jest podstaw do uznania, że wypowiedzenie się przez stronę przed wydaniem decyzji miałoby znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika oraz J. P. Gmina [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła: 1) naruszenie art. 10 § 1 i art. 77 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. poprzez uniemożliwienie Gminie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów, co doprowadziło do zamknięcia stronie drogi dochodzenia swoich interesów prawnych i miało wpływ na rozstrzygnięcie, oraz 2) naruszenie art. 7, 8, 11 i 80, 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W uzasadnieniu skarżąca Gmina podała między innymi, że władztwo publiczne zostało ustalone w postępowaniu na podstawie dokumentów w postaci umów dotyczących prac konserwacyjnych, oświetlenia ulicznego, remontów nawierzchni ulic i zimowego utrzymania dróg lokalnych. Umowy te nie dotyczyły jednak bezpośrednio ulicy [...] i konkretnie działki ewidencyjnej o nr [...]. Ich przedmiot określony był ogólnie i obejmował ulice położone na terenie [...]. Nie wynika z nich jednoznacznie władztwo jednostki samorządu terytorialnego, stąd zarówno Wojewoda [...], jak i Minister, bezpodstawnie przyjęli, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 Przepisów wprowadzających (...). Organy nie wyjaśniły więc dokładnie stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. Wydane zaś decyzje nie uwzględniają całokształtu materiału dowodowego. Nadto organy administracji, w myśl art. 10 K.p.a., obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten ustanawia zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Obowiązkiem organu jest więc zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. Ponadto, jak wynika z art. 77 § 4 K.p.a., fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Załatwianie sprawy z pominięciem podstawowych praw strony, sprzeczne jest z zasadami postępowania administracyjnego i stanowi o wadliwości wydanej w ten sposób decyzji administracyjnej. W niniejszym postępowaniu, organ nie zawiadomił stron o zaliczeniu do materiału dowodowego faktów znanych organowi z urzędu, nie umożliwił też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzuty te stanowią o wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a w jego konsekwencji wydanej decyzji administracyjnej. Jednoczesnie w skardze podniesiono, iż organy pominęły wniosek skarżącej Gminy odnośnie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności osobistej na rzecz J. P. Wyjaśnienie kwestii istnienia prawa rzeczowego na przedmiotowej nieruchomości ma istotne znaczenie w sprawie. Organ w toku postępowania miał obowiązek wyjaśnić, czy nieruchomość nabyta przez Gminę [...] jest obciążona służebnością oraz ewentualnie podjąć decyzję po jej wykreśleniu. Z kolei, J. P. w swojej skardze potwierdził, że zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i w dniu 1 stycznia 1999 r. był właścicielem przedmiotowej działki i wobec tego to on jako właściciel odgarniał w okresie zimy śnieg z chodników, zaś Urząd Miasta tego nie robił. Ponadto, skarżący wniósł o przyznanie odszkodowania za przedmiotową działkę podnosząc, że w stosownym terminie nie złożył wniosku w Urzędzie Miasta [...] o zapłatę za powyższą nieruchomość z uwagi na zły stan zdrowia, co szczegółowo opisał w skardze. Pełnomocnik z urzędu J. P. – radca prawny M. M. podtrzymał skargę, wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, oraz przyłączył się do skargi Gminy [...]. W odpowiedzi na skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie sądu skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych – bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie – następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej (w tym wypadku Rady Narodowej [...]). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem, zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że ulica [...], w ciągu której położona jest działka nr [...], została przed dniem 1 stycznia 1999 r. zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich (uchwała Rady Narodowej [...]), zaś obecnie stanowi drogę gminną (art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających). Skarżący nie zaprzeczają też, że jest ona ogólnodostępna. Ponadto, działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność J. P., a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca Gmina [...] kwestionuje natomiast ustalenia organu, a właściwie sposób dojścia do tych ustaleń, z których wynika, że Gmina [...] władała działką nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przyjął bowiem, że władztwo publiczne gminy potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy umowy: z dnia [...] grudnia 1996 r. dotycząca prac konserwacyjnych obejmujących oświetlenie uliczne na terenie [...]; z dnia [...] października 1997 r. w sprawie całodobowego utrzymania zimowego dróg lokalnych miejskich i ciągów pieszych zgodnie z załączonymi wykazami; z dnia [...] marca 1998 r. w sprawie remontu cząstkowego nawierzchni ulic masą asfaltu z wycięciem uszkodzonej nawierzchni zgodnie z wykazem oraz z dnia [...] listopada 1998 r. w sprawie całodobowego utrzymania zimowego dróg i ciągów pieszych zgodnie z załączonymi wykazami ulic, obejmujące ul. [...]. Zdaniem skarżącej Gminy umowy te nie dotyczyły bezpośrednio ulicy [...] i konkretnie działki nr [...]. Ich przedmiot określony był ogólnie i obejmował ulice położone na terenie [...]. Ponadto organ nie zakomunikował stronie o zaliczeniu do materiału dowodowego owych umów, jako faktu znanego organowi z urzędu, jak nakazuje art. 77 § 4 K.p.a. Należy stwierdzić, że umowy dotyczące oświetlenia ulicznego, utrzymania zimowego dróg lokalnych miejskich i ciągów pieszych, remontu cząstkowego nawierzchni ulic masą asfaltu z wycięciem uszkodzonej nawierzchni oraz w sprawie całodobowego utrzymania zimowego dróg i ciągów pieszych zgodnie z załączonymi wykazami ulic odnosiły się do całej "Gminy [...]", nie wyłączając ulicy [...]. Pamiętać też należy, że o władaniu jednostki samorządu terytorialnego nieruchomościami drogowymi stanowił zarówno stan faktyczny jak i formalnoprawne względy wynikające z podjętego przez właściwy organ aktu prawa miejscowego w postaci uchwały, zaliczającej daną drogę do kategorii dróg publicznych (zob. wyrok NSA z 28 maja 2010 r. I OSK 1060/09). To oznacza, że w myśl art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, siecią dróg gminnych i lokalnych miejskich zarządzał organ administracji państwowej stopnia podstawowego wykonujący swe zadania przy pomocy jednostek drogowych. Tym samym, pojęcie władania należy rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą o drogach publicznych. W pojęciu tym mieści się utrzymywanie drogi przez jednostkę zarządzającą drogą publiczną, remontowanie, modernizacja, odśnieżanie, czy zapewnienie oświetlenia ulicznego (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1471/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace, m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. I OSK 1471/2007, Lex Polonica 1972653). Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że aby można było mówić o władztwie publicznym powyższe umowy powinny dokładnie wskazywać numery ewidencyjne wszystkich działek, przez które to określone ulice przebiegają. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżąca Gmina nie wykazała, w jaki sposób naruszenie przez organ II instancji art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, mogło wpłynąć na wynik sprawy. "Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011, I OSK 575/10, LEX nr 1070853). W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. należy uznać za pozbawiony podstaw, bowiem Minister nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania w sprawie i orzekał w oparciu o dowody zgromadzone przez Wojewodę, znane stronie skarżącej. W świetle powyższego niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art.77 § 4 k.p.a., zgodnie z którym fakty powszechnie znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Skarżącej znana była treść umów potwierdzających władztwo Gminy, albowiem przekazane zostały one Wojewodzie [...] przez Prezydenta Miasta [...] w związku z potwierdzeniem władztwa Gminy [...] w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 73 powołanej wyżej ustawy. Tym samym, w sprawie niniejszej, wbrew twierdzeniom skargi, nie można uznać, że niezawiadomienie Gminy o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie można zarzucić także naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, czy art. 8 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do władzy publicznej. Organ wyjaśnił zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę decyzji (art. 11 k.p.a.), a oceny w tym zakresie dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego (80 k.p.a.), czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi J.P., Sąd zauważa, iż w rezultacie sprowadzają się one do prośby skarżącego, skierowanego do Sądu, o pozytywne rozpatrzenie jego wniosku o przyznanie odszkodowania za działkę nr [...], z uwagi na niezłożenie wniosku w ustawowym terminie z przyczyn zdrowotnych. W konsekwencji, biorąc pod uwagę, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (w tym przypadku kontroluje prawidłowość zastosowania przez organy administracji art. 73 Przepisów wprowadzających (...) – stwierdzić należy, że skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Ponadto, podkreślić należy, że wszystkie rozważania prawne i faktyczne Sądu poczynione wyżej w odniesieniu do skargi Gminy [...] wspierają również niezasadność skargi J. P. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy. ----------------------- 1