I SA/Wa 1512/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. R., A. R., W. R. i H. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. - wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 pkt. 1, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1 - 2 oraz ust. 3 pkt. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. ) - Wojewoda [...] odmówił J. R., W. R., A. R. i H. R. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. R. w związku z wojną 1939 r. majątku położonego w miejscowości P., gm. M. tj. na terenach obecnie nie wchodzących w skład terytorium państwa polskiego. Powyższą odmowę organ I instancji uzasadnił faktem, że właściciel mienia pozostawionego na kresach wschodnich Rzeczypospolitej - M. R. nie powrócił po zakończeniu II Wojny Światowej do Polski. Rozpoznając odwołanie wniesione przez wnioskodawców J. R., W. R. A. R. i H. R. Minister Skarbu Państwa ustalił, że fakt pozostawienia przez M. R. majątku położonego w miejscowości P., gm. M. powiat W., woj. [...] został w sprawie udowodniony. Bezsporna była również okoliczność, że fakt ten nastąpił w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Wykazane zostało również następstwo prawne w/w. wnioskodawców po byłym właścicielu majątku. Faktem niespornym w sprawie było również, że M. R. został deportowany przez władze sowieckie na Sybir, po czym opuścił terytorium ZSRR w składzie armii [...] i po II wojnie światowej nie powrócił do Polski osiedlając się na stałe w Anglii. Zmarł w [...] w Wielkiej Brytanii w dniu [...] września 1981 r. gdzie ostatnio zamieszkiwał. Posiadał obywatelstwo polskie. W ocenie Ministra, zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie narusza praw w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, bowiem przedstawiona przez organ Sygn. akt I SA/Wa 1512/08 wojewódzki wykładnia ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. znajduje uzasadnienie zarówno w treści jej przepisów, jak i w ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego przewidzianego zarówno w obowiązującej ustawie, jak i we wcześniejszych aktach regulujących problematykę "mienia zabużańskiego". Organ przywołał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004r., sygn. akt K 2/04, podkreślając, że wyrok ten jednoznacznie stwierdza, że przedmiotowy ekwiwalent, jako świadczenie pomocowe, należy się wyłącznie osobom, które po zakończeniu II wojny światowej powróciły na teren państwa polskiego. Jak podniósł bowiem Trybunał (cyt.): "Przyrzeczona kompensacja miała przede wszystkim cechy świadczenia "pomocowego" o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. Była, zgodnie z postanowieniami umów republikańskich, przeznaczona wyłącznie dla obywateli Rzeczypospolitej Polskiej (wg stanu prawnego z dnia 1 września 1939 r.) narodowości polskiej i żydowskiej, którzy -decydując się na przesiedlenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej granicach po II wojnie światowej - manifestowali tym postępowaniem swą więź z państwem i narodem polskim (...) Zobowiązania wynikające z umów republikańskich nie obejmowały zatem osób niebędących obywatelami polskimi ani też osób, które nie zostały repatriowane na terytorium Rzeczypospolitej w granicach ustalonych w 1945 r. (...). Z kolei zdaniem Ministra w orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalona została zasada, że uprawnienie do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia na terenach nie wchodzących w skład obecnego terytorium RP przysługuje obywatelom polskim, zamieszkałym w dniu 1 września 1939 r. na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. i powrócili do kraju (por. m. in. uchwała SN z dnia 10 kwietnia 1991 r. II CZP 84/90). W tych warunkach Minister Skarbu Państwa podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., że skoro M. R. nie powrócił na terytorium RP w jej powojennych granicach to nie nabył prawa do rekompensaty. Skoro prawo do rekompensaty nie zostało potwierdzone właścicielowi pozostawionego mienia, to również wnioskodawcy jako jego spadkobiercy takich uprawnień nie nabyli. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli J. R. , W. Sygn. akt I SA/Wa 1512/08 R., A. R. i H. R. Skarżący zarzucili organom naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...). Ich zdaniem bowiem organy dokonały błędnej, rozszerzającej wykładni przepisu art. 2 w/w ustawy i bezpodstawnie przyjęły, że koniecznym warunkiem dla uzyskania prawa do rekompensaty było przybycie uprawnionego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w granicach ustalonych w 1945 r., podczas gdy przepis ten takiego wymogu nie przewidywał. Cytowany przez Ministra Skarbu Państwa wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. (K 2/04) dotyczył uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego i nie może się odnosić do spraw prowadzonych w oparciu o nową ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. M. R. zawsze wyrażał chęć i zgodę na powrót do kraju do swojej ojczyzny, której obywatelstwa nigdy się nie zrzekł. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, co w konsekwencji prowadzi do uchylenia obu decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego. Problematyka tzw. roszczeń zabużańskich regulowana była do tej pory w szeregu aktach prawnych. Początkowo regulacje te miały charakter cząstkowy, z czasem zaś doczekały się ujęć całościowych jak np. regulacje zawarte w ustawach z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższe ustawodawstwo uzupełniało orzecznictwo Sądu Najwyższego, które rozszerzało krąg osób uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Państwa Polskiego o osoby, które nie przeszły formalnej procedury repatriacyjnej (m. in. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1990 r. sygn. akt III CZP 1/90 OSNC 1990/10-11/129 i z dnia 10 kwietnia 1991 r. sygn. akt III CZP 84/90 OSNC 1991/8-9/97). W uchwałach tych Sąd Najwyższy podkreślał, że krąg osób uprawnionych do przedmiotowego ekwiwalentu nie może być ustalany przy uwzględnieniu wyłącznie kryteriów obiektywnych tzn. na podstawie tylko brzmienia umów międzynarodowych, regulujących repatriację obywateli polskich z tzw. kresów Sygn. akt I SA/Wa 1512/08 wschodnich. W tego rodzaju sytuacjach muszą być bowiem brane także pod uwagę kryteria subiektywne, które pozwalają na ocenę zachowań Polaków w konkretnych, indywidualnych warunkach, w jakich znalazły się poszczególne osoby. Przedstawiony pogląd Sądu Najwyższego nie znalazł jednak oparcia w ustawie, z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.). Ustawa ta zawierała węższy katalog osób uprawnionych do uzyskania rzeczonego ekwiwalentu, ograniczając go wyłącznie do osób, które pozostawiły nieruchomości poza granicami Państwa Polskiego, za które miały otrzymać świadczenia przewidziane w zamkniętym katalogu umów i tzw. układów republikańskich. Zwrócić trzeba także uwagę, że ustawa ta posługiwała się konstrukcją prawną zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami Państwa na poczet ceny sprzedaży albo na poczet opłat z tytułu użytkowania wieczystego, co pozwoliło Trybunałowi Konstytucyjnemu na wyprowadzenie pojęcia tzw. "prawa zaliczenia", rozumianego jako prawo publiczne, chronione przepisami konstytucyjnymi i mające charakter majątkowy, będące swoistym surogatem prawa własności. W czasie obowiązywania powyższej ustawy z 2003 r. wydany został w dniu 22 czerwca 2004 r. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu wyrok w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (sygn. akt 31443/96 LEX nr 122528). W wyroku tym Trybunał m. in. uznał, że pojęcie "mienia" nie jest ograniczone tylko do pojęcia własności i dóbr rzeczowych a ponadto, że jest niezależne od formalnej klasyfikacji w prawie krajowym. Uznał przy tym, iż prawo zaliczania na poczet ceny sprzedaży albo na poczet opłat z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter ogólny i stanowi zasadę poszanowania własności. Zasada zaś praworządności, leżąca u podstaw Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz zasada legalizmu z art. 1 Protokołu Nr 1 do tej Konwencji wymagają od Państw nie tylko poszanowania i stosowania, w przewidywalny i konsekwentny sposób, które te Państwa przyjęły, ale także w konsekwencji tej powinności, zapewnienia prawnych i praktycznych warunków ich realizacji. W konsekwencji polskie władze zostały zobowiązane do usunięcia istniejącej niezgodności pomiędzy literą prawa a praktyką obecną w Państwie, która utrudniała skuteczne wykonywanie prawa własności skarżącego. Ponadto Trybunał, w związku ze stwierdzeniem, że ustawa z 2003 r. wyłączyła spod jej obowiązywania niektórych Zabużan, co naruszało w/w art. 1 Protokołu Nr 1 (sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. - Dz. U. z Sygn. akt I SA/Wa 1512/08 1995 r. Nr 26, poz. 175 - do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), podkreślił, iż imperatyw utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, wpisane w zasadę praworządności, wymaga, by władze eliminowały dysfunkcyjne przepisy z systemu prawnego i naprawiały pozaprawne praktyki. W tych warunkach doszło do uchwalenia przez ustawodawcę polskiego nowej ustawy, regulującej kwestię roszczeń zabużańskich, w postaci ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169 poz. 1418). Ustawa ta ma zastosowanie w niniejszym postępowaniu, gdyż pomimo złożenia wniosków przez strony pod rządami ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. to zgodnie z art. 27 nowej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie, postępowania te prowadzi się na podstawi jej przepisów. W art. 1 ust. 1 ustawodawca określił zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie tzw. "układów republikańskich" : układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium B.S.R.R. i ludności Białoruskiej z terytorium Polski, układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski, układu z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski, umowy z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich Sygn. akt I SA/Wa 1512/08 o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR i o ich ewakuacji do Polski i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski i o ich ewakuacji do ZSRR zwanego dalej "prawem do rekompensaty". Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1a prawo do rekompensaty przysługuje osobom, które pozostawiły nieruchomości poza granicami RP w związku z umową pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich w związku z zamianą terytoriów dokonaną w dniu 15 lutego 1951 r. Przepisy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r., stosuje się także do osób,, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo do rekompensaty - w myśl art. 2 w/w ustawy przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1; posiada obywatelstwo polskie. Innych wymogów przepisy cytowanej ustawy nie przewidują. Przepisy te zaś są oczywiste i jasne i z tego powodu - co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2008 r. (sygn. akt I OSK 1087/07 - niepubl.) - sięgnięcie w ich przypadku do wykładni innej aniżeli gramatyczna jest nieuprawnione. Z tego powodu Sąd uznał za wadliwe obie decyzje wydane w tej sprawie. Organy bowiem, w niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym, dokonują niczym nie uzasadnionej nadinterpretacji ustawy z 2005 r., nie wskazując przy tym żadnego przepisu, z którego wynikałoby, że obywatel polski, zamieszkujący na byłym terytorium Polski, który opuścił swój majątek z przyczyn o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy w związku z wybuchem II Wojny Światowej, a następnie nie powrócił do kraju nie mógł skorzystać (ani jego spadkobiercy) z uprawnień przewidzianych ustawą z 2005 r. Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister zacytował jedynie obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04 oraz orzeczenia Sądu Najwyższego i argumentacje tę odniósł do obowiązującej obecnie ustawy. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy art. 1 ust. 2 w Sygn. akt I SA/Wa 1512/08 związku z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto naruszają także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego art. 6 kpa (zasadę praworządności), art. 8 (zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej), art. 11 (zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek) oraz 107 § 3 kpa. Naruszenie tego ostatniego przepisu polegało w tej sprawie na braku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodu prawnego. Organ ograniczył się bowiem jedynie do zacytowania części uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2004 r. i orzeczeń Sądu Najwyższego nie odnoszących się - jak to wyżej zaznaczono - do ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny zatem ponownie dokonać analizy treści przepisów art. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej stosując przy tym wykładnię gramatyczną i mając na uwadze powyższe wywody, a następnie orzec o zasadności wniosku, w oparciu o tekst ustawy obowiązującej w dacie orzekania. Motywy rozstrzygnięcia winny być właściwie uzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.