I SA/Wa 1515/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. B. kwotę 1117 (tysiąc sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, położoną w [...], gm. [...], która została przejęta na własność Gminy [...] na podstawie decyzji [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w wysokości 1762 zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. B. Wojewoda [...] rozpatrując sprawę wskazał, że podstawę prawną niniejszego postępowania stanowią przepisy ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i przywołał ich treść. Wojewoda ustalił, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu [...] października 2020 r. i z tym dniem działka nr [...] o pow. [...] ha przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...]. Działka nr [...] o pow. [...] powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha. Dla ww. działki nr [...] urządzona była księga wieczysta nr [...], zgodnie z którą właścicielem był P. B.. W celu ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość Starosta [...] zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony został w dniu [...] grudnia 2020 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. C. (uprawnienia nr [...]), która określiła wartość nieruchomości w kwocie 1762,00 zł. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego obszaru wsi [...], gm. [...] - Uchwala Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 177 poz. 4598 z dnia 14.10.2010 r.) działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha w [...], gm. [...] znajduje się na terenie zieleni oznaczonym symbolem [...] ZN. Dla terenu oznaczonego symbolem [...] ZN plan ustala m.in. zakaz wszelkiej zabudowy i prowadzenia działalności gospodarczej, zachowania obecnego użytkowania, w tym istniejącej zabudowy oraz lokalizacji nowej, zgodnie z prawomocnymi decyzjami administracyjnymi z możliwością rozbudowy i odbudowy, dla każdej działki należy przeprowadzić badania nośności gruntu; zachowanie istniejących lasków, zadrzewień i zespołów zieleni z prawem zalesienia zgodnie z przepisami szczególnymi; dopuszcza się niezbędne roboty z zakresu regulacji i utrzymania terenu, wykonywane przez administratora rzek; zakaz podziałów na działki budowlane. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym podała podstawy prawne zastosowane do wyceny nieruchomości i dokonała analizy dwóch rynków. Dokonała analizy rynku o funkcji terenów zielonych, która wykazała niższe ceny (w badanym okresie od 2019 do 2020 roku, średnia wartość gruntów o funkcji zieleni na terenie gminy [...] i gmin powiatu [...] zawiera się w przedziale od 4,70 zł/m2 do 10,08 zł/m2, rozszerzając rynek o kolejny rok rzeczoznawca stwierdziła, że występujące transakcje nie dają się usystematyzować, są skrajnie odbiegające od siebie oraz ich rozkład wskazuje, że nie utworzą zbioru w celu stworzenia bazy transakcji do porównań) w stosunku do nieruchomości drogowych, tj. dla działki nr [...] ustala się przeznaczenie - tereny komunikacji. Wartość rynkową gruntu rzeczoznawca majątkowy określiła w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. W tabeli nr 1 na stronie 15 operatu rzeczoznawca zestawiła nieruchomości do porównań i odrzuciła transakcje skrajnie odbiegające od pozostałych (nr 2 i nr 9). Cena minimalna wyniosła 13 zł/m2, natomiast maksymalna 27 zł/m2. Cena średnia wyniosła 14 zł/m2. Następnie w tabeli nr 2 określiła cechy rynkowe (lokalizacja-położenie szczegółowe i kategoria dróg) i ich wagi. Na stronie [...] operatu biegła opisała nieruchomości porównawcze. W tabeli nr 3 i 4 dokonała zestawienia nieruchomości wycenianej i wybranych do porównań oraz dokonała ich korekty. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła cenę 1 m2 gruntu w wysokości 21,49 zł/m2. Wartość rynkowa prawa własności działki nr [...]o pow. [...] ha została określona na kwotę 1762,00 zł. Wobec zarzutu dotyczącego wyboru nieruchomości do porównań, Wojewoda stwierdził, że wyboru transakcji nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. W niniejszej sprawie organ nie dopatrzył się w tym względzie uchybień. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2020 r. przyjęła do porównań nieruchomości o przeznaczeniu drogowym mając na uwadze zasadę korzyści. W niniejszej sprawie nieruchomość znajdowała się na terenach o przeznaczeniu terenów zielonych. Rzeczoznawca na potrzeby określenia wartości przeanalizowała zarówno transakcje drogowe oraz przeznaczone jako tereny zieleni [...], co zgodne jest z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru wsi [...], gm. [...]. W wyniku analizy stwierdziła, że przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Analiza rynku terenów zielonych wykazała niższe ceny. Art. 134 ust. 4 ugn wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zatem, jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową, to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości z których wydzielono te działki gruntu z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). Analizując zgromadzony materiał dowodowy w sprawie oraz ww. przepisy prawa organ odwoławczy stwierdził, że zarzut dotyczący dokonania wyceny w oparciu o nieruchomości o charakterze drogowym a nie mieszkaniowym należy uznać za bezzasadny. Oceniając postępowanie prowadzone w pierwszej instancji oraz zgromadzony materiał dowodowy, Wojewoda stwierdził, że Starosta [...] orzekł o odszkodowaniu na rzecz byłego właściciela nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tym zakresie. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. B. zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności z uwagi na okoliczności przywołane w uzasadnieniu niniejszej decyzji; art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek stojących za wydaniem decyzji; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; naruszenie art. 134 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie wartości nieruchomości według jej planowanego, a nie aktualnego sposobu użytkowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, mającej w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o odszkodowanie. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Przy respektowaniu oczywiście wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej wiedzy specjalistycznej pozbawiony) nie jest możliwe. Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie jej z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody techniki szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organy obu instancji wprawdzie dokonały. Jednakże, zdaniem Sądu, nie była ona przeprowadzona w sposób kompletny, w konsekwencji czego wyprowadzone przez organy konkluzje okazały się błędne. Uszły bowiem ich uwadze istotne nieprawidłowości jakich dopuściła się rzeczoznawca majątkowy J. C. szacując wartość przejętej nieruchomości, co dyskwalifikowało przydatność sporządzonej przez nią opinii z [...] grudnia 2020 r. Przede wszystkim sposób wyceny przedmiotowej działki w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi winien wzbudzić wątpliwości organów orzekających w sprawie, co do zgodności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym w szczególności jego § 36. Ma to natomiast o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że przejęta działka nr [...] w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] września 2010 r. nr [...] nie była przeznaczona pod drogi lecz tereny zielone. Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działki w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwoływał się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści, wedle której w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej (nie przeznaczonych w planie, czy studium pod drogi) ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Oczywistym jest przy tym, że ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów przywileje nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji w planie pod tereny zielone) to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem wypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zieleń (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki ich wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. Co ważne, nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, Lex nr 2639352). Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Powyższe dyskwalifikuje zatem opartą na ww. regulacji, a także wprost zastosowanej przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasadzie korzyści, wycenę ww. działki, jako miarodajny dowód w sprawie. Z tych względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania powoduje, że podjęta w tej materii ostateczna decyzja Wojewody oceniana być musi jako wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co prowadzić musi do jej uchylenia, jak też uchylenia utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...]. Naruszenie tych przepisów było z kolei wynikiem wadliwej oceny ww. dowodu i naruszenia tym samym art. 80 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ zleci wycenę przejętej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a po jej sporządzeniu umożliwi zapoznanie się z nią stronom postępowania. Na bazie zaś tak poszerzonego materiału dowodowego, ocenionego zgodnie za zasadą swobodnej oceny dowodów, podejmie w sprawie stosowne rozstrzygniecie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.