I SA/Wa 1516/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] o wygaśnięciu użytkowania przez P. nieruchomości położonej w miejscowości W., stanowiącej działki o nr ewid. [...], ustanowionego decyzją Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. 2. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej przedstawiono następującą argumentację: decyzją Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1984 r. przekazano Wojewódzkiemu Zarządowi P. w W. nieruchomość rolną o pow. [...] ha, położoną w W., stanowiącą wtedy działki o nr ewid. [...]; obecnie nieruchomość ta stanowi działki nr ewid. [...] będące własnością Gminy P. Na nieruchomości tej urządzono pracownicze ogrody działkowe, będące po zmianie ustawy rodzinnymi ogrodami działkowymi. Dnia 23 marca 2007 r. walne zebranie sprawozdawcze R. w W. podjęło uchwałę o wystąpieniu ze struktur P. i likwidacji R., a przy piśmie z dnia 11 kwietnia 2007 r. przekazano Okręgowemu Zarządowi [...] komplet dokumentów z tego zebrania. O. podniósł w dniu 20 września 2010 r., iż uchwała z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie wystąpienia R. ze struktur P. i przystąpienia do Stowarzyszenia [...] jest nieważna na mocy art. 58 kc. Ustalenia w tym zakresie, zdaniem organu, nie leżą w kompetencjach organu administracji orzekającego w sprawie. Stowarzyszenie [...] zrzesza działkowców, którzy poprzednio należeli do R., sprawuje zarząd i administruje terenem ogrodów działkowych, uiszcza opłaty publicznoprawne, realizuje inwestycje na nieruchomości i jest stroną postępowań administracyjnych dotyczących tej nieruchomości. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że R. w rozumieniu przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) został zlikwidowany i nie znajduje się we władaniu P. Nieruchomość stanowiąca działki nr ewid. [...] położona w W. nie spełnia od 2007 r. ustawowego kryterium uznania za R. w myśl definicji zawartej w art. 6 ustawy, iż "rodzinnym ogrodem działkowym jest w rozumieniu ustawy wydzielony obszar gruntu będący we władaniu P., podzielony na tereny ogólne i działki oraz wyposażony w infrastrukturę niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania." W myśl art. 13 ust. 2 ustawy o rod rodzinny ogród działkowy powinien obejmować co najmniej 50 działek. Z powodu wystąpienia przez R. ze struktur P. nie posiada on żadnej działki, zatem nie spełnia także tego kryterium. Na mocy art. 201 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale, pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do tego użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. W myśl art. 201 ust. 3 ustawy do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się przepisy dotyczące trwałego zarządu. Jeśli zostanie stwierdzone, że nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu lub użytkowania, to w myśl art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do całej nieruchomości lub jej części. Ponieważ P. nie wykonuje obecnie faktycznego władztwa nad przedmiotową nieruchomością, orzeczenie o wygaśnięciu użytkowania jest uzasadnione z powodu wykorzystywania nieruchomości niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] grudnia 1984 r. Pracowniczy (rodzinny) ogród działkowy obecnie nie istnieje z powodu zlikwidowania go uchwałą nr [...] z [...] marca 2007 r. walnego zebrania sprawozdawczego R. w W. Ze względu na spełnienie przesłanek, o jakich mowa w art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało podjąć decyzję o wygaśnięciu użytkowania. Oceny tej nie zmieniają twierdzenia i zarzuty Okręgowego Zarządu [...] i przedłożone dowody, ponieważ Wójt Gminy P. będący organem administracji publicznej nie jest władny ocenić ważności uchwał czy też legalności działania stowarzyszeń. Stan władztwa nad nieruchomością odbiega znacząco od stanu i przeznaczenia określonego w decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1984 r. Z przedłożonych przez O. uchwał nr [...] z dnia [...] października 2008 r. oraz nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. podjętych przez prezydium O. w przedmiocie powołania zarządu komisarycznego wynika, że są to działania mające na celu przywrócenie ogrodu do struktur P. Strona zatem nie kwestionuje, że nie wykorzystuje obecnie nieruchomości z sposób określony w decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. Decyzja została doręczona jej adresatowi 27 października 2001 r., pełnomocnik Stowarzyszenia [...] otrzymał ją w dniu 25 października, pismem z dnia 8 listopada 2010 r. P. w W. wniósł odwołanie od tej decyzji. 3. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że warunki wygaśnięcia decyzji o użytkowaniu określa art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "Właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu (lub użytkowania) w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że: 3) nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji, o której mowa w art. 45." W niniejszej sprawie, zdaniem organu, ta przesłanka nie zaistniała, co wynika wprost zarówno z treści odwołania, jak i załączonych do akt sprawy dokumentów. Nieruchomość jest nadal wykorzystywana przez P. jako rodzinny ogród działkowy a na taki cel została ona przekazana w użytkowanie decyzją Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1984 r. Unieważnienie U. w W. nr [...] podjętą [...] grudnia 2008 r. walnego zebrania R. w W. wraz z podjętą w toku tego zebrania uchwałą nr [...] wywołało skutek ex tunc, czyli od daty podjęcia nieważnej uchwały, co spowodowało stan taki, jakby nigdy nie weszła ona do obrotu prawnego. Zatem bezzasadne są twierdzenia organu pierwszej instancji, iż nieruchomość stanowiąca działki gruntu o nr ewid. [...] położone w W., nie jest użytkowana na cel, na jaki została przekazana decyzją Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1984 r., bowiem R. na tym terenie nadal istnieje. W myśl zaś art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych "Likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego w każdym przypadku następuje na warunkach niniejszej ustawy. 2. Likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego odbywa się za zgodą P. " Ze względu na brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia użytkowania przedmiotowego gruntu, zgodnie z art. 46 ust.2 pkt. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mogłyby zostać jedynie podjęte kroki w celu likwidacji R., jednakże P. nie wyrażał i nie wyraża na to zgody, czemu wielokrotnie dawał wyraz nie tylko w pismach kierowanych do organu pierwszej instancji lecz także w treści odwołania. Zatem likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego w świetle powyższego przepisu ustawy oraz w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie jest także możliwa. Zarzut, iż uchwała nr [...] O. nie została podjęta "niezwłocznie" nie jest trafny, ponieważ nie jest to ścisłe określenie terminu. Niezwłocznie oznacza bez zbędnej zwłoki, co jak wyjaśnił odwołujący się, miało miejsce po wyjaśnieniu sprawy i dokonaniu niezbędnych ustaleń stanu faktycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że prawidłowo powołany jako podstawa prawna w komparycji decyzji art. 210 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w jej uzasadnieniu stał się art. 201 ust. 1 ustawy, który w ogóle nie odnosi się do przedmiotu niniejszej sprawy (str. 1, pierwszy akapit). Reasumując, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zaistniały ani określone w art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia użytkowania przez P. gruntu działek o nr ewid. [...] położonych w W., ani też przesłanki likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego określone w ustawie z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Dlatego postępowanie w sprawie należało uznać za bezprzedmiotowe, co poskutkowało koniecznością uchylenia wadliwej decyzji z dnia [...] października 2010 r. podjętej przez Wójta Gminy P. i umorzeniem postępowania przed tym organem, zgodnie z art. 105 kpa. Zdaniem organu zaistniały pozytywne przesłanki umorzenia postępowania określone w § 1 art. 105 kpa. Ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie, ponieważ brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło S. w W.; zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności lub niezasadności zgłoszonych przez odwołującego się zarzutów i bezkrytyczne przyjęcie twierdzeń zawartych w odwołaniu z pominięciem wnikliwej analizy ich zasadności w zestawieniu z resztą materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; 2. art. 7 oraz 77 § 1 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności, że: (1) uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie wystąpienia R. ze struktur P. i przystąpienia do S. nigdy nie została zaskarżona, czy uznana przez sąd cywilny za sprzeczną z prawem; (2) zgodnie z § 57 ust. 2 i 3 Statutu P. stwierdzenie nieważności uchwały (orzeczenia) należy do organu wyższego stopnia niezwłocznie po powzięciu wiadomości o tym, że uchwala (orzeczenie) organu P. jest sprzeczna z prawem, postanowieniami statutu, regulaminu R. lub uchwałami nadrzędnych organów P.; (3) uchwała nr [...] O. unieważniająca Walne Zebranie R. z dnia [...] marca 2007 r. została podjęta dopiero w dniu [...] grudnia 2008 r., mimo, iż przy piśmie z dnia 11 kwietnia 2007 r. przekazano O. komplet poświadczonych przez notariusza za zgodność z oryginałem dokumentów z Walnego Zebrania, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, iż do unieważnienia uchwal doszło niezwłocznie; (4) Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było uprawnione, aby orzekać w kwestii ważności, lub nieważności uchwały należącej do sfery stosunków cywilnych - - wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o odrzucenie lub o oddalenie skargi, i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Wójta Gminy P. o wygaśnięciu użytkowania przez P. nieruchomości położonej w miejscowości W., stanowiącej działki o nr ewid. [...], ustanowionego decyzją Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1984 r., i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosło S. w W. Z art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, ze osoby fizyczne i prawne mają zdolność do występowania przed sądem administracyjnym, natomiast art. 26 § 1 tej ustawy określa kwestię zdolności do czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zauważyć jednakże należy, że ograniczeniem dla powyższych ogólnych regulacji dotyczących stron postępowania prowadzonego przed sądem administracyjnym w zakresie wniesienia skargi, jest art. 50 § 1 tej ustawy, zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten, określając w ten sposób krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskazuje jednak, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny, jak wynika to z doktryny i orzecznictwa, wiąże się z konkretną normą prawa materialnego - musi istnieć związek pomiędzy normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, czyli, jak w niniejszej sprawie – decyzja administracyjna wydana w niniejszej sprawie musiałaby mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny powinien być: indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają by zastosować daną normę prawa materialnego. 4. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że Wójt Gminy P. orzekając w swojej decyzji z dnia [...] października 2010 r. o wygaśnięciu użytkowania przez P. nieruchomości w W., ustanowionego decyzją z dnia [...] grudnia 1984 r., wskazał w uzasadnieniu tej decyzji, że S. w W. "legitymuje się jedynie interes faktycznym, a nie prawnym, a zatem brak podstaw do przyznania Stowarzyszeniu statusu strony postępowania, co za tym idzie nie jest ono adresatem przedmiotowej decyzji.", jednakże, jak wynika z akt sprawy – decyzja ta została skierowana do pełnomocnika tego Stowarzyszenia. Z akt sprawy wynika również, że decyzja drugoinstancyjna z dnia [...] czerwca 2011 r. – została skierowana "do wiadomości" do pełnomocnika S., który następnie w imieniu S. – skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję. Podkreślić należy, iż z akt sprawy nie wynika, że S. w W. ma interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynikający z konkretnej normy prawnej prawa materialnego. Nie można również uznać, że każdorazowe skierowanie decyzji do jednostki w postępowaniu administracyjnym umożliwia jej skuteczną legitymację prawną do wniesienia skargi na decyzję, choćby okazało się, że jednostka ta nie posiada interesu prawnego materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 września 2007 r. II OSK 1225/06 (LEX Nr 360339), stwierdził, że nie można zaakceptować stanowiska, iż wniesienie skargi do sądu przez podmiot, którego organ administracji publicznej potraktował jako stronę postępowania i do którego skierował decyzję administracyjną, przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym zwalnia sąd z badania tego interesu w znaczeniu materialnym. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 sierpnia 2010 r. I OSK 1536/09 (LEX nr 745073), stwierdził, że skierowanie decyzji przez organ do podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalnie czyni z tego podmiotu stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku zaś stwierdzenia przez sąd braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), skutkuje to ustaleniem braku jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi. Niniejszy skład orzekający również ten pogląd podziela w zupełności. 5. Stwierdzić zatem należy, iż dopuszczenie przez organ administracji publicznej danego podmiotu do udziału w prowadzonym przez ten organ postępowaniu administracyjnym przez doręczenie odpisu decyzji, nie powoduje, że podmiot ten automatycznie staje się stroną takiego postępowania, że ma interes prawny. Z reguły podmiot taki posiada interes faktyczny, i jest zainteresowany wynikiem postępowania, chociaż to postępowanie nie dotyczy jego interesu prawnego, a zatem nie przysługuje mu przymiot strony tego postępowania Sam fakt doręczenia decyzji w postępowaniu administracyjnym nie powoduje, iż ten, któremu decyzja została doręczona posiada interes prawny w tym postępowaniu. Brak legitymacji procesowej po stronie skarżącej powoduje, że skarga złożona przez nieuprawniony podmiot podlega oddaleniu bez potrzeby odnoszenia się do zawartych w niej zarzutów . 6. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.