I SA/Wa 1524/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Iwona Owsińska- Gwiazda Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. ze skargi J. L., B. L., E. W., D. S., M. S., Ł. S. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących J. L., B. L., E. W., D. S., M. S., Ł. S. i M. S. kwoty po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 4. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej solidarnie na rzecz skarżących J. L., B. L., E. W., D. S., M. S., Ł. S. i M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a) po rozpoznaniu wniosku, Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, o ponowne rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1969 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania, na rzecz J. L., R. L. i E. W., odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej jako parcele nr [...] o pow. [...] m², [...] i [...] o pow. [...] m² z całej powierzchni [...] m² - uchylił decyzję Ministra Budownictwa i umorzył postępowanie. Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia [...] lutego 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] opisanej jak wyżej, stanowiącej własność J. L., R. L. i E. W. przyznając odszkodowanie za grunt w wysokości [...] zł. Pismem z dnia 8 sierpnia 2006 r. spadkobiercy byłych właścicieli J. L., K. S., B. L., E. W., R. L. i D. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w części objętej wnioskiem, a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał ją w mocy. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1254/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. wyrokiem z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 747/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 649/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. wobec skierowania rozstrzygnięcie organu do zmarłej K. S. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zdaniem organu właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania spornej decyzji. Jednak w ocenie organu reguła ta nie dotyczy sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadkach takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Organ przywołał w tym względzie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1483/03, że "przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a. określany jest według nowego stanu prawnego. Jeśli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji organ wyższego stopnia. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania". W dalszej części uzasadnienia powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1458/00, w którym Sąd wyraził pogląd, że "właściwość rzeczowa organu administracji do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalania właściwości organu, przy wydawaniu decyzji, mającej być przedmiotem weryfikacji. W przypadku natomiast zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia". W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 - dalej jako ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Organem właściwym według tej ustawy, zgodnie z jej art. 14 był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Organ wskazał, że z akt archiwalnych wynika, że żadna ze stron nie złożyła odwołania od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1963 r. i w związku z tym, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. W aktualnym stanie prawnym sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej jako u.g.n.) jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji jest wojewoda. Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, że ustalając właściwość organu administracji do weryfikacji wydanych decyzji przez ówczesne terenowe organy administracji państwowej należy badać czy oceniana decyzja wydana została przez organ pierwszej czy też drugiej instancji. Z tego względu o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości wydanej przez organ pierwszej instancji zdaniem Ministra Infrastruktury orzekać będzie wojewoda, a wydanej przez organ drugiej instancji minister. O właściwości organu uprawnionego do oceny legalności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania. Organ w swojej argumentacji powołał się na rozstrzygane w trybie art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a. przez Prezesa Rady Ministrów spory kompetencyjne pomiędzy Ministrem Infrastruktury i Wojewodą, w podobnych stanach faktycznych, gdzie wskazywano wojewodę jako organ właściwy. Z tego też względu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydał decyzję, w której uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli J. L., B. L., E. W., R. L., D. S., M. S., Ł. S., M. S. zarzucając naruszenie art. 19, art. 65 i art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wprawdzie na podstawie przepisów u.g.n. sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane do kompetencji starostów, to w praktyce nie było wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dokonanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych właściwym organem nadrzędnym jest Minister Infrastruktury (poprzednio Minister Budownictwa). Wątpliwości w tym zakresie zdaniem skarżących nie miały w dotychczasowej praktyce zarówno sądy administracyjne jak i organy administracji. W ocenie skarżących niezrozumiałe jest nagłe stwierdzenie przez Ministra Infrastruktury braku właściwości w tego typu sprawach po upływie ponad dziesięciu lat od zmiany stanu prawnego. Uznanie rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury za prawidłowe oznaczałoby, że wszystkie decyzje wydane przez ten organ do 2011 r. (w takich samych stanach faktycznych i prawnych) zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i są w związku z tym nieważne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę ponownie podtrzymał swoje stanowisko, że to Wojewoda jest właściwy jako organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej wydanej w następstwie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] lutego 1969 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...]. Powołując wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 organ wskazał, iż zasadą jest ustalanie właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania spornej decyzji. Jednocześnie stwierdził, że reguła powyższa nie dotyczy sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. W ocenie Ministra Infrastruktury w niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z sytuacją, w której doszło do zmiany kompetencji organów orzekających o wywłaszczeniu nieruchomości, a więc właściwy organ do orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji należy ustalić z uwzględnieniem zmian w strukturze organów. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy podzielić argumentację Sądu Najwyższego z powołanego wyroku z dnia 3 września 1998 r., iż właściwe do rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wydania decyzji w sprawie są organy właściwe w dacie wywłaszczania, a nie w dacie orzekania. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Należy zauważyć, że przepis art. 14 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. wskazywał jako właściwy rzeczowo organ do orzekania o wywłaszczeniu – organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Zgodnie z art. 3.1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) organem administracji rządowej w województwie jest wojewoda. Mając na uwadze treść art. 157 § 1 zdanie pierwsze w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. przyjąć należy, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie Minister. Z tych względów, zdaniem Sądu istotną jest kwestia jakiego szczebla organ administracji rządowej orzekał w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W niniejszej sprawie o wywłaszczeniu jak i przyznaniu odszkodowania w 1969 r. orzekał organ administracji rządowej szczebla wojewódzkiego i dlatego Minister zgodnie z dyspozycją art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. jest organem nadrzędnym nad wojewodą, który obecnie pełni funkcję organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej. Z tych też powodów Minister Infrastruktury jest właściwy w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej – orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1969 r. W obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. został zmieniony szczebel, na którym organy administracji mają kompetencje do orzekania o wywłaszczeniu nieruchomości. Obecnie organ szczebla wojewódzkiego administracji rządowej – wojewoda, jest organem odwoławczym zgodnie z art. 9a u.g.n., zaś organem pierwszej instancji jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z tych też względów w ocenie Sądu nie można podzielić poglądu, że skoro starosta w obecnym stanie prawnym orzeka w tych sprawach jako organ pierwszej instancji, to wojewoda będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1969 r., kiedy orzekał o wywłaszczeniu w pierwszej instancji organ szczebla wojewódzkiego. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza zatem przepisy art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2, art. 105 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. i z tego względu należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że wyrokiem z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 285/12 Naczelny Sąd Administracyjny w podobnym stanie faktycznym i prawnym oddalił skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (poprzednio Ministra Infrastruktury) od wyroku Sądu I instancji przesądzającego o właściwości rzeczowej tegoż organu w przedmiocie orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji określając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a