I SA/Wa 1531/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO), działając na podstawie art. 134 k.p.a., postanowieniem z [...] maja 2018 r. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...] marca 2000 r., wniesionego przez J.J. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało na następujące okoliczności sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2000 r. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1955 r. – w części dotyczącej własności Gminy [...]. Orzeczenie wydane zostało na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i dotyczyło nieruchomości hip. "[...]", przy ul. [...]. Decyzję z [...] marca 2000 r. doręczono domownikowi (K.J.) 28 marca 2000 r., zaś Prezydentowi [...] 24 marca 2000 r. Pełnomocnik J.J. pismem z 9 listopada 2017 r. zwrócił się do SKO o udostępnienie akt postępowania, następnie wrócił się o wydanie z akt uwierzytelnionej kopii decyzji z [...] marca 2000 r., którą otrzymał 9 kwietnia 2018 r. Pismem z 21 kwietnia 2018 r. L.T. zwrócił się w imieniu J.J. z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2000 r., wskazując, że doręczony w roku 2000 egzemplarz decyzji był kserokopią, zatem nie spełniał warunków doręczenia. W przekonaniu wnioskodawcy termin zaczął biec dopiero po 9 kwietnia 2018 r., kiedy to doręczony został uwierzytelniony odpis decyzji. Decyzji zarzucił niekompletność, ponieważ cały grunt jest własnością komunalną, a SKO nie powołało wszystkich działek ewidencyjnych. Stwierdzając uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO wyjaśniło, że 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 16 tej ustawy "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym." SKO uznało, że w przedmiotowej sprawie terminem wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 16, jest data wszczęcia postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2000 r., zatem stosuje się przepisy w brzmieniu sprzed zmiany k.p.a. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Pouczenie tej treści zostało zamieszczone w zaskarżonej decyzji. Zważywszy, że decyzja została doręczona 28 marca 2000 r., SKO stwierdziło, że termin do wniesienia środka zaskarżenia upłynął 11 kwietnia 2000 r. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy po upływie terminu. Uchybienie ustawowego terminu do dokonania czynności procesowej – wniesienia odwołania – powoduje jego bezskuteczność. Konsekwencją tego jest z kolei konieczność stwierdzenia uchybienia terminu, gdyż rozpatrzenie wniosku wniesionego z uchybieniem terminu byłoby rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosi się to w równym stopniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. uchwałę NSA z 12 października 1998 r., OPS 11/98, ONSA 1999/1/4). Odnosząc się do argumentów wnioskodawcy SKO stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się oryginał decyzji, zaopatrzony we właściwe oznaczenia oraz podpisy. Nie ma więc podstaw do kwestionowania doręczenia w roku 2000 innego jej egzemplarza. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.J. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że stronie doręczono decyzję, a nie jej kopię, w sytuacji gdy pełnomocnik strony informował organ o doręczeniu jedynie kopii decyzji, a w aktach sprawy brak jest kopii pisma przesłanego stronie bądź informacji o przesłaniu stronie odpisu decyzji z [...] marca 2000 r., a z uwagi na art. 109 § 1 k.p.a. przedmiotem doręczenia powinna być decyzja w formie pisemnej, a nie jej kopia; 2. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie skarżąca uchybiła terminowi do złożenia odwołania w sytuacji, gdy uwierzytelniony odpis decyzji z [...] marca 2000 r. został stronie doręczony 9 kwietnia 2018 r., a skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy 23 kwietnia 2018 r.; 3. art. 7, 75, 77, 80, 84, 85 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, że stronie doręczono decyzję 28 marca 2000 r., podczas gdy z oświadczeń pełnomocnika strony wynikało, że pismo przesłane stronie nie spełnia wymogów art. 107 § 1 k.p.a. i 109 § 1 k.p.a., a więc istniała potrzeba zebrania i rozpatrzenia dodatkowego materiału dowodowego (w tym pisma doręczonego stronie 28 marca 2000 r.), a organ nie dążył do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego opierając swoje rozstrzygnięcie na błędnym ustaleniu, że w dniu 28 marca 2000 r. skutecznie doręczono skarżącej decyzję z [...] marca 2000 r., na błędnym ustaleniu, że potwierdzenie odbioru przesyłki pocztowej 28 marca 2000 r. w przedmiotowej sytuacji świadczy o doręczeniu stronie odpisu decyzji administracyjnej, co miało wpływ na błędne ustalenie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 28 marca 2000 r.; 4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do podnoszonego przez pełnomocnika strony faktu doręczenia jedynie kserokopii decyzji administracyjnej, co daje podstawę do przypuszczenia, że organ orzekający w ogóle nie rozważył przywołanej okoliczności i jej nie zweryfikował; 5. art. 28, 107 § 1 k.p.a. i art. 134 w zw. z art. 129 k.p.a. poprzez błędne uznanie Prezydenta [...] za stronę postępowania administracyjnego, której doręczono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2000 r., podczas gdy istotą postępowania była kontrola orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1955 r., a więc skontrolowanie decyzji pod kątem sprawowania orzecznictwa administracyjnego, a Prezydent [...] w postępowaniu był odpowiednikiem instytucjonalnym Prezydium Rady Narodowej [...], co miało wpływ na błędne ustalenie, że decyzja z [...] marca 2000 r. weszła do obrotu prawnego i jej wzruszenie jest możliwe wyłącznie w trybach nadzwyczajnych oraz na błędne określenie terminu dla strony do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz stwierdzenie jego uchybienia. W skardze podniesione zostały również zarzuty dotyczące bezpośrednio decyzji z [...] marca 2000 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie terminu (art. 134 k.p.a.) do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją SKO z [...] marca 2000 r., wniesionego przez J.J. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony 21 kwietnia 2018 r. i opiera się na twierdzeniu, że 28 marca 2000 r. doręczono stronie jedynie kopię decyzji z [...] marca 2000 r. W przekonaniu wnioskodawcy termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien rozpocząć bieg dopiero po 9 kwietnia 2018 r., gdy stronie doręczono uwierzytelniony odpis decyzji z [...] marca 2000 r. W ocenie sądu takie stanowisko, powielone w skardze, nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoczynając rozważania w tej sprawie zauważyć należy, że w wyroku z 19 lipca 2017 r., II GSK 3118/15, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "Dla prawnego bytu decyzji administracyjnej, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji (jej oryginał) zaopatrzony był w wymagany podpis, co nie wyklucza praktyki zaopatrywania przez organ administracji w wymagany podpis większą ilość egzemplarzy decyzji, celem doręczenia ich stronom oraz pozostawienia w aktach sprawy, co w konsekwencji skutkować będzie w tego rodzaju sytuacji istnieniem wielu jednolitych egzemplarzy decyzji" (LEX nr 2350967). W tej kwestii istnieją też inne poglądy, które przytoczył NSA w powołanym wyroku, a z których wynika, że "Skoro decyzja administracyjna stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych, a jej konieczne (obligatoryjne) elementy określone zostały w art. 107 § 1 k.p.a., to za uzasadnione uznać należy stanowisko, że uzewnętrznienie woli organu wywołujące skutki prawne określone tą decyzją może nastąpić z chwilą jej doręczenia adresatowi. Prowadzi to do wniosku, że zasadniczo stronie postępowania powinien być więc doręczany egzemplarz decyzji zawierający wymagany podpis, a więc jej oryginał, a nie jej odpis, czy też kopia. Strona postępowania jest bowiem uprawniona do otrzymania oryginału decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 13, Wyd. C.H. Beck 2014, str. 457; por. również np. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2932/12). W ten bowiem właśnie sposób dochodzi do prawidłowego zakomunikowania stronie postępowania woli organu, a więc tak, jak wymaga tego - gdy chodzi o formę - art. 107 § 1 k.p.a., jakkolwiek w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym doręczenie stronie decyzji w trybie art. 109 § 1 k.p.a. nie oznacza obowiązku doręczenia oryginału decyzji, której oryginał - z natury rzeczy tylko jeden - powinien co do zasady pozostać w aktach sprawy, co oznacza dopuszczalność doręczenia stronie kopii decyzji (por. wyrok NSA z 29 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1012/11)." W aktach niniejszej sprawy bezspornie znajduje się oryginał decyzji z [...] marca 2000 r. wraz z odpowiednimi podpisami członków SKO. Gdyby więc przyjąć pierwszy z prezentowanych wyżej poglądów, byłaby to okoliczność wystarczająca do uznania uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego 21 kwietnia 2018 r. Gdyby natomiast kierować się poglądami, zgodnie z którymi "strona postępowania jest uprawniona do otrzymania oryginału decyzji", to musiałaby bezsprzecznie wykazać – wnosząc środek odwoławczy po ponad 18 latach – że wcześniej nie doręczono jej oryginału decyzji, jako jedynej stronie postępowania (art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a.). W świetle akt niniejszej sprawy nie da się natomiast bezsprzecznie wykazać, że 28 marca 2000 r. strona otrzymała jedynie kopię decyzji z [...] marca 2000 r. Wprawdzie do skargi załączona została ekspertyza kryminalistyczna, z której wynika, że trzy podpisy widniejące na decyzji z [...] marca 2000 r. "nie są pierwopisami", lecz nie ma żadnej pewności co do tego, co było przedmiotem ekspertyzy. Pomijając fakt, że dowód z opinii biegłego nie jest dowodem z dokumentu, i nie mógł być przeprowadzony przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., to po upływie 18 lat i po otrzymaniu przez stronę uwierzytelnionego odpisu decyzji z [...] marca 2000 r. w dniu 9 kwietnia 2018 r., nie ma żadnej pewności, co strona przedstawiła do ekspertyzy. W grę mogą wchodzić bowiem różne kompilacje "pisma" z [...] marca 2000 r. odebranego 28 marca 2000 r. i uwierzytelnionego odpisu decyzji odebranego przez stronę 9 kwietnia 2018 r., w zależności od tego, czy były to jednostronne, czy dwustronne wydruki. Na takiej podstawie nie można wyciągać żadnych wiarygodnych wniosków. Niewątpliwe natomiast jest, że w aktach sprawy znajduje się dokument urzędowy, jakim jest potwierdzenie odbioru decyzji z [...] marca 2000 r., z którego wynika, że K.J. (mąż) odebrał decyzję 28 marca 2000 r. Biorąc pod uwagę, że w aktach sprawy znajduje się jej oryginał, to nie ma powodu do kwestionowania po 18 latach, że stronie doręczono jedynie kopię. W każdym razie, w świetle powyższego, strona nie przedstawiła wiarygodnych dowodów na to, że 28 marca 2000 r. nie otrzymała oryginału decyzji, a tylko na niej mógł spoczywać taki dowód, skoro chce z niego wyprowadzać korzystne dla siebie skutki procesowe. Taką tezę można wyprowadzić zarówno z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) – po 18 latach od jej wydania – jak i z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wedle których "Na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i – po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Takie obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne" (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2007 r., I OSK 1802/06, ONSAiWSA 2008/4/73). Za niezasadne należy więc uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 7, 75, 77, 80, 84, 85 k.p.a., a w konsekwencji (przy niepodważonych skutecznie ustaleniach dotyczących daty doręczenia decyzji – 28 marca 2000 r.), także art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 127 § 3 k.p.a. W zaskarżonym postanowieniu nie ma też wyraźnego stwierdzenia, że SKO uznało Prezydent [...] za stronę postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2000 r., choć wprawdzie doręczyło mu decyzję, a w każdym razie stwierdzenia, że z tego powodu decyzja weszła do obrotu prawnego. Nie ma więc powodów do odnoszenia się do tego typu zarzutów skargi. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.