I SA/Wa 1532/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 sierpnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Prokuratora [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego uchyla zaskarżoną decyzję 1 Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/kolegium) działając na podstawie art. 127 § 3 kpa, art. 1 i 2 ustawy z dnia 23 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., nr 122, poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa) uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] (dalej jako decyzja prezydenta) w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w zaskarżonej części, tj. w zakresie rozstrzygnięć z pkt 1,2 oraz 4-11 i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] (dalej jako Prokurator), wskazując że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, gdyż przepis ten umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż zostały w nim wskazane. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja organu odwoławczego o uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzji Prezydenta [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w zaskarżonej części, i przekazaniu w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2302 ze zm., – dalej jako ppsa) który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. pierwsze ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa. W szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów Prokuratora wskazać należy, że zgodnie z art. 104 § 1 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Natomiast § 2 tej normy stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z powyższego wynika, że w art. 104 § 2 kpa ustawodawca dopuścił możliwość wydania decyzji częściowej nie określając żadnych przesłanek dopuszczalności wydania takiej decyzji. Nie oznacza to uprawnienia do dowolnego działania w tym zakresie. Organ administracji publicznej może wydać decyzję częściową gdy sprawa jest podzielna, tzn. można z niej wyodrębnić część nadającą się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Dotyczy to również decyzji organu odwoławczego wydawanych na podstawie art. 138 kpa. W sytuacji, gdy decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji jak i od jej wyodrębnionej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Ponieważ postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, zaś organ odwoławczy nie działa z urzędu, w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać odwołanie we wskazanym w nim zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 872/13, LEX nr 1636871). Decyzja prezydenta zawiera 11 punktów. W pkt 1 ustanawia na 99 lat prawo użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w [...], przy ul. [...] na rzecz J. M., J. Z., E. B., M. A., A. G. i A. D., w pkt 2 ustala czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, w pkt 3 odmawia ww. osobom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części do ww. gruntu. Punkty od 4 do 11 mają charakter informacyjny. Odwołaniem objęte zostały rozstrzygnięcia z pkt 1-2 oraz 4-11. Zważywszy, że rozstrzygnięcie z pkt 3 – odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w określonym udziale - może funkcjonować w obrocie prawnym niezależnie od rozstrzygnięcia przyznającego to prawo w innym określonym udziale, uznać należy że niniejsza sprawa ma charakter podzielny, przez co dopuszczalne było zarówno wydanie decyzji częściowej jak i wniesienie odwołania w stosunku do części decyzji, zaś organ odwoławczy nie mógł orzec w zakresie nieobjętym odwołaniem. Dlatego przedstawiony przez Prokuratora zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa nie zasługuje na podzielenie. Pomimo to Sąd – zgodnie z art. 134 § 1 ppsa nie będąc związany podniesionymi zarzutami ani powołaną podstawą prawną – uznał, że zaskarżoną decyzję należy uchylić. Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy wydając decyzję w trybie art. 138 § 2 kpa powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić wystąpienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie, ale także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa i nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1657/15, LEX nr 2316818). Ponadto, ponieważ wydanie decyzji kasatoryjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie kasacyjne organ umotywował tym, że decyzją z [...] lipca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r. Ta okoliczność powoduje powrót do obiegu prawnego decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. – rozstrzygającej wniosek dekretowy z [...] stycznia 1948 r. W wyniku rozpatrzenia tego samego wniosku została wydana także decyzja prezydenta, wobec czego byłaby ona wydana w warunkach res iudicata i tym samym obarczona wadą kwalifikowaną, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W ocenie organu II instancji z uwagi na skutki jakie powoduje rozstrzygniecie nadzorcze organ I instancji powinien rozważyć zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania przed ministrem. W ocenie Sądu wskazując na te podstawy - organ nie wykazał wyartykułowanych wyżej przesłanek zastosowania art. 138 § 2 kpa. Jeśli Kolegium uznało, że zachodzi konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego, mogło tę kwestię rozstrzygnąć we własnym zakresie, tj. z urzędu zawiesić postępowanie odwoławcze. W sprawie tej rzeczą organu II instancji było zatem odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu bądź dokonanie oceny okoliczności sprawy pod kątem ewentualnej konieczności zawieszenia postępowania (zwłaszcza że wówczas terminy procesowe nie biegną). Po prawomocnym zakończeniu postępowania nieważnościowego rola SKO sprowadzałaby się do kontynuowania postępowania odwoławczego ewentualnie do zastosowania art. 138 § 1 pkt. 2 kpa tj. uchylenia decyzji w zaskarżonej części i umorzenia postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne czynności, w tym te o charakterze procesowym, winny być przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest wyłącznie dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika przy tym, że na tle przepisu art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Kolegium wskazało ponadto, że postępowanie przed prezydentem powinno toczyć się z udziałem wszystkich stron postępowania, w tym osób którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego spornego gruntu, zaś przed wydaniem decyzji organ winien powiadomić strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 kpa. Kolegium w żaden sposób nie odniosło jednak podniesionych kwestii do postępowania, które było prowadzone przed organem I instancji – zwłaszcza że z akt sprawy nie wynika aby uchybień procesowych nie dało się konwalidować bez ujemnego wpływu na prawa stron. Nade wszystko – gdyby obawy kolegium co do zaistnienia res iudicata okazały się zasadne, to wszystkie te czynności byłyby bezprzedmiotowe, zaś jedynym zadaniem organu II instancji byłoby uchylenie decyzji I instancji w zaskarżonym zakresie i umorzenie postępowania. Nade wszystko SKO jako przesłanki zastosowania art. 138 § 2 kpa nie podało – czy doszło i ewentualnie w jakim zakresie do zaniechania wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika o jaki istotny do wyjaśnienia zakres sprawy chodzi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 ppsa orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien uwzględnić wszystkie uwagi zawarte w uzasadnieniu i wydać rozstrzygnięcie adekwatne do zaistniałego w sprawie okoliczności.