I SA/Wa 1535/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję własną Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., na podstawie której: 1. została stwierdzona nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., Nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] i [...], oznaczonych jako działka nr [...] o pow. [...] m², działka nr [...] o pow. [...] m², działka nr [...] o pow. [...] m², działka nr [...] o pow. [...] m². 2. zostało umorzone postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę – [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako [...] nr [...] – część pow. [...] m². Z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie wystąpiła Spółdzielnia [...] w W.. Wnioskodawca, jako podstawę wznowienia postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 kpa i powołał się na brak udziału w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją. Spółdzielnia [...] wskazała, iż jest obecnie władającym działkami objętymi decyzją komunalizacyjną. Na przedmiotowych nieruchomościach zostały posadowione przez poprzedniczkę prawną wnioskodawcy – [...] Spółdzielnię [...] w W. nieruchomości budynkowe i inne urządzenia niezbędne dla prawidłowego zaspakajania potrzeb mieszkaniowych na rzecz członków Spółdzielni. Spółdzielnia na podstawie art. 204, 205, 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami złożyła do właściwego organu wniosek o ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego przedmiotowych działek. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2010 r. nr [...], którą odmówił wznowienia postępowania. Z ustaleń organu wynika, że działki objęte decyzją stanowią własność W. i pozostają we władaniu Spółdzielni [...] z siedzibą w W.. Sam fakt korzystania przez Spółdzielnię [...]" z rzeczy nie stanowi przesłanki do uznania jej za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Spółdzielnia nie posiada, w ocenie organu, interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wynika to z braku tytułu prawnorzeczowego jakim jest faktycznie istniejące prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem organu w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych roszczenie o nabycie prawa użytkowania wieczystego nie stwarza po stronie Spółdzielni uprawnienia do nabycia przymiotu strony postępowania. Uprawnienia tego nie daje również roszczenie przewidziane w art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyrokiem z 25 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1881/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalił skargę. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] w W. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2185/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu swojego wyroku NSA stwierdził, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu administracyjnym w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 3 grudnia 2010 r. nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 11 kwietnia 2011 r. Nowelizacją tą m. in. dodano art. 61a, zmieniono § 3 w art. 149 oraz dodano do tego artykułu § 4. Zdaniem NSA odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa następowała w dacie rozpatrywania sprawy w postępowaniu administracyjnym decyzją. Wydanie takiej decyzji możliwe było tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych było niedopuszczalne lub gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 lub art. 145 a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych następowała wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego złożyła jednostka nie będąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych sprzed wskazanej nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego dominował pogląd, że tylko wówczas, gdy świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania wynika w sposób oczywisty, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowania (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia oraz co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Wydanie decyzji o odmowie wznowienia mogło nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych lub gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Jeśli podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawię legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 kpa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/09 i z dnia 22 czerwca 2010 r.,II OSK 1286/09). NSA podzielając powyższe stanowisko w konsekwencji uznał za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych przepisów postępowania i uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W takim stanie sprawy NSA uznał, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do zawartych w skardze zarzutów materialnoprawnych dotyczących materii, która powinna być rozważona przez organ po formalnym wszczęciu postępowania wznowieniowego. Zdaniem NSA, powyższe rozumienie omawianych przepisów zachowało w pełni aktualność po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011r. i zmianie art. 149 § 3 kpa, zgodnie z którą odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Przewidziana obecnie dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia podkreśla formalny charakter tego rozstrzygnięcia, które z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć jedynie do przypadków, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ponownie rozpoznając skargę Spółdzielni [...] w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wobec takiej regulacji prawnej Sąd rozpoznając niniejszą sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 7 maja 2013 r. Zgodnie z tą wykładnią wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 3 kpa, w brzmieniu sprzed nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), mogło nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Jeśli zaś podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powoływał się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istniały co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie powinno nastąpić po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone decyzje zapadły w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 3.12. 2010 r. nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego. We wniosku o wznowienie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Spółdzielnia [...] wskazała, że na podstawie art. 204, 205, 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami złożyła do właściwego organu wniosek o ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego przedmiotowych działek. Spółdzielnia ma zatem, w jej ocenie, roszczenie do W. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżącej wyrażonym w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania, postępowanie administracyjne w sprawie, stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczy bezpośrednio także jej praw. Zatem skarżąca żądając wznowienia postępowania powołała się na przysługującą jej w sprawie legitymację materialnoprawną. Obligowało to organ do wznowienia postępowania co wynikało z art. 149 § 1 kpa. Jeśli natomiast organ miał wątpliwość czy Spółdzielni przysługuje legitymacja materialnoprawna do żądania wznowienia to ich wyjaśnienie powinno nastąpić po uprzednim wznowieniu postępowania. Wydanie więc przez organ decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, było niezasadne i decyzja ta zapadła z naruszeniem tego przepisu jak i naruszeniem art. 149 § 1 kpa. Taką wadliwością dotknięta jest także decyzja poprzedzającą zaskarżoną decyzję, co uzasadnia uchylenie obu tych decyzji. Ponownie rozpoznając wniosek Spółdzielni [...] o wznowienie postępowania nieważnościowego organ będzie miał na uwadze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 7 maja 2013 r. zgodnie, z którym przywołana przez ten Sąd wykładnia powyższych przepisów zachowała w pełni aktualność po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. Przewidziane więc w obecnie obowiązującym art. 149 § 2 kpa postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, może zapaść jedynie w sytuacji, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Skoro w niniejszej sprawie Spółdzielnia [...] powołuje się na przysługującą w sprawie legitymacje materialnoprawną to organ obowiązany jest wydać przewidziane w art. 149 § 1 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania. Ewentualne wątpliwości organu co do tego czy Spółdzielni przysługuje legitymacja materialnoprawna powinny być wyjaśnione dopiero po uprzednim wznowieniu postępowania nieważnościowego. Na tym etapie postępowania Sąd nie ocenia czy skarżącej przysługuje przymiot strony do żądania wznowienia postępowania nieważnościowego i uczestniczenia w tym charakterze w takim postępowaniu gdyż problem ten powinien być rozważony przez organ po formalnym wszczęciu postępowania wznowieniowego. Z tego powodu podnoszone w skardze zarzuty dotyczące legitymacji materialnoprawnej nie podlegały rozważaniu Sądu jako przedwczesne. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.