I SA/Wa 1540/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat J. J., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...] przyznającą J. S. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych, w okresie od 1 lutego 2012 r. do 29 lutego 2012 r., w wysokości [...] zł. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. J. S. w dniu [...] stycznia 2012 r. złożyła do Burmistrza [...] wniosek o przyznanie zasiłku z programu rządowego "na dożywianie" w wysokości 600 zł na zakup obiadów w danym miesiącu, wskazując, że koszt jednego obiadu wynosi ok. 20 zł, zatem w jej ocenie koszt gwarantowanego wyżywienia dla osoby w jej stanie zdrowotnym wynosi 1800 zł miesięcznie. Jednocześnie podniosła, że kwota ta jest uzasadniona z uwagi na okoliczność, iż jej dom pozbawiony jest dostępu do wody i energii elektrycznej oraz, że nie ma ona możliwości przechowywania żywności. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego pracownik socjalny dokonał w dniu [...] lutego 2012 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego podczas, którego ustalił, że J. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada prawo własności domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje, niemniej jednak warunki mieszkaniowe są trudne (brak bieżące wody, prądu). Wyżej wymieniona nigdzie nie pracuje, albowiem posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności; zaś jedynym jej źródłem utrzymania jest zasiłek stały w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. W tym stanie rzeczy decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], przyznał J. S. świadczenie pieniężne z programu rządowego – Pomoc państwa w zakresie dożywiania w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wysokość przyznanego świadczenia uzależniona jest od wysokości posiadanych środków i możliwości MOPS, przedstawiając jednocześnie wysokość środków, jakimi dysponował w danym okresie na powyższy cel, liczbę gospodarstw domowych jednoosobowych i wieloosobowych którym pomoc przyznano oraz średnią kwotę przyznanej pomocy na gospodarstwo domowe. Od decyzji tej J. S. wniosła odwołanie, w uzasadnieniu którego podniosła, że pomoc udzielana jest nawet osobom przekraczającym kryterium dochodowe, w kwotach niewspółmiernie wyższych niż kwota którą przyznano jej na dożywianie. Stwierdziła, że takie postępowanie jest rażącym przekroczeniem granic uznania administracyjnego przez całkowitą dowolność oraz łamanie praw konstytucyjnych i zasad współżycia społecznego. Jednocześnie powołała się na swój ciężki stan zdrowia oraz bardzo trudne warunki bytowe, jak również postępowanie pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], którzy systematycznie odmawiają jej pomocy w przysługującej jej wysokości. Wskazała także na fakt zmuszania jej do podpisywania niewypełnionego wywiadu środowiskowego, który winien być aktualizowany nie częściej niż co 6 miesięcy. W następstwie rozpoznania powyższego dowołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzja z [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy, gdyż w jego ocenie wydając zakwestionowaną decyzję Burmistrz Miasta [...] nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2011 r. organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), a także art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. - o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) i podkreślił, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Stwierdził, że ustawa o pomocy społecznej zawiera wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] na pomoc z Programu Rządowego na luty 2012 r. dysponował kwotą 10.200 zł, która przeznaczona została na pomoc dla 83 rodzin. Średnia wysokość pomocy wynosiła zaś: 120 - 150 zł na gospodarstwo wieloosobowe i 50 - 80 zł na gospodarstwo jednoosobowe. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że pomoc społeczna nie pokrywa wszystkich potrzeb osób i rodzin wnioskujących o jej udzielenie. Możliwość zaspokajania tych potrzeb zdeterminowana jest posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Wskazało przy tym, że organ pierwszej instancji ma świadomość trudnej sytuacji bytowej skarżącej, skoro przyznaje jej świadczenie w górnej wysokości. Organ stwierdził również, że J. S. w każdym miesiącu ubiega się o kilkunastotysięczną pomoc, która jest jej udzielana w znacznych kwotach, wskazując, że w roku 2004 otrzymała pomoc na łączną kwotę [...] zł, w roku 2005 – [...] zł, w roku 2006 – [...] zł, w roku 2007 – [...]zł, w roku 2008 – [...]zł, w roku 2009 – [...] zł, w roku 2010 – [...]zł, w roku 2011 na łączną kwotę [...] zł plus comiesięczny zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Kolegium podkreśliło, że udzielana skarżącej pomoc niejednokrotnie przewyższała miesięcznie kwotę najniższej emerytury netto, a w miesiącu lutym poza przedmiotowym wnioskiem na dożywianie złożyła 18 wniosków o pomoc społeczną w postaci zasiłków celowych na łączną kwotę [...] zł (rozstrzygniętych odrębną decyzją). Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego wywiadu środowiskowego organ przywołał treść art. 107 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż J. S. po raz kolejny ubiega się o pomoc społeczną, zatem organ I instancji uprawniony był do aktualizacji wywiadu środowiskowego nawet w przypadku braku zmiany danych. Wskazał, że zawarte w ustawie sformułowanie "nie rzadziej" oznacza, że organ może sporządzić tę aktualizację także częściej niż co 6 miesięcy. Kolegium podkreśliło również, że aktualną sytuację osobistą, rodzinną i majątkową organ może ustalić nie tylko na podstawie wywiadu środowiskowego, ale także na podstawie zebranych w toku postępowania dowodów, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W obszernym jej uzasadnieniu przedstawiła swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną, wskazując, że przyznawane jej przez MOPS świadczenia są niewystarczające. Jej zdaniem zakwestionowana decyzja wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i jest tendencyjna. Stwierdziła ponadto, że organy rozstrzygające, w sposób niewłaściwy prowadziły postępowanie wyjaśniające. Podniosła również, że załączniki Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie są aktami administracyjnymi tylko spreparowanymi i często sfałszowanymi dokumentami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy znajduje się notatka urzędowa z 17 lipca 2013 r. (karta nr 87) sporządzona z rozmowy telefonicznej ze skarżącą J. S., która wniosła o odroczenie rozprawy ze względu na ciężki stan zdrowia oraz brak pomocy prawnej (tj. wyznaczenie przez ORA innego, tym razem rzetelnego adwokata z urzędu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: wniosek skarżącej o odroczenie rozprawy został na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. oddalony. Zważyć wszak należy, iż w świetle przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powołana dalej: "p.p.s.a.") udział strony w rozprawie nie jest obowiązkowy. Sąd zaś rozpatruje sprawę w jej całokształcie, niebędąc związany wnioskami i zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy brak bezpośredniego udziału skarżącej w rozprawie, nie wpływa na ograniczenie jej prawa do poddania skutecznej kontroli sądowej zakwestionowanego przez nią aktu. Oddalając wniosek strony Sąd miał również na względzie to, że postanowieniem z dnia 25 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał J. S. prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata, którego następnie w osobie adw. J. J. wyznaczyła Okręgowa Rada Adwokacka w [...]. Zatem skoro na rozprawie stawił się wyznaczony z urzędu pełnomocnik, to skarżąca była należycie reprezentowana, a jej wniosek nie ma usprawiedliwionych podstaw i zmierza wyłącznie do uniemożliwienia rozpoznania skargi. Dokonując zaś oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, co czyni skargę niezasadną. Zakwestionowaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznającą J. S. świadczenie pieniężne w miesiącu lutym 2012 r. w kwocie [...] złotych przeznaczone na zakup artykułów żywnościowych. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, Nr 2259 ze zm.) oraz mające odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej: "u.p.s."), które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Artykuł 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. stanowi, że w ramach programu wieloletniego pomocy Państwa w zakresie dożywiania są realizowane działania dotyczące m.in. zapewniania pomocy w zakresie dożywiania osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W myśl art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s.. Z treści art. 7 wynika z kolei, iż do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z tego też względu w sprawie przyznania, w ramach ww. programu, osobom potrzebującym świadczenia pieniężnego, oprócz przepisów ogólnych regulujących problematykę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. dotyczący zasiłku celowego. Zasiłek ten, zgodnie z treścią ww. przepisu, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte przez ustawodawcę w redakcji art. 39 ust. 1 u.p.s. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. sformułowanie "może" oznacza, że przyznanie zasiłku jak też pomocy w zakresie dożywiania ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do ich otrzymania nie każda osoba musi je otrzymać. Przyznanie jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby, która się o nie ubiega. Działając bowiem w ramach uznania administracyjnego organy mają prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb i możliwości finansowych organu, w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc. Ośrodki pomocy dysponują bowiem, jak powszechnie wiadomo, ograniczonymi środkami finansowymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sąd administracyjny badając legalność decyzji uznaniowej zobowiązany jest do oceny, czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także czy decyzja mieści się w wyznaczonych przez prawo granicach uznania i nie jest przejawem arbitralności działania organów administracji (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 1999 r., sygn. V SA 1982/98). Obowiązkiem organów w przypadku decyzji uznaniowych jest wydanie rozstrzygnięcia wolnego od wady dowolności. Uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego i fakt ten poddany jest kontroli sądu administracyjnego, podobnie jak spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 901/06; wyrok NSA z 2 lutego 2002 r., sygn. V SA 1766/01). Przyznanie zatem pomocy społecznej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi bowiem kierować się także ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., tzn. koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2006 r., I SA/Wa 445/06, LEX nr 197469). Z analizy akt sprawy wynika, że organy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawiły okoliczności, którymi kierowały się przy wydawaniu decyzji. Stwierdzić również należy, że nie przekroczyły one granic uznania administracyjnego. Przyznając J. S. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w okresie od 1 lutego 2012 r. do 29 lutego 2012 r. w wysokości [...] zł (a nie jak chciała strona [...] zł) organy wskazały bowiem na ograniczone środki finansowe jakimi dysponowano w ramach programu rządowego – Pomoc państwa w zakresie dożywiania (łącznie 10.200 zł), a także ilość osób ubiegających się o te świadczenia w tym okresie (83 rodzin). Wyjaśnił jednocześnie, że w miesiącu lutym na gospodarstwo jednoosobowe przypadała kwota od 50 do 80 zł. Takie zaś gospodarstwo prowadzi skarżąca, co oznacza, że wysokość przyznanej jej pomocy nie tylko odbiega od pomocy uzyskiwanej przez inne osoby, spełniające kryteria ustawowe uprawniające do jej uzyskania, a wręcz przyznana jest w jej górnej granicy. Na uwagę w niniejszej sprawie zasługuje również fakt, do którego odwołał się również organ, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] w miesiącu lutym 2011 r., poza przedmiotową pomocą w wysokości [...] zł oraz zasiłkiem stałym w kwocie [...] zł i pielęgnacyjnym w kwocie [...] zł, rozstrzygnął odrębnymi decyzjami kolejnych 18 wniosków złożonych przez J. S. o pomoc społeczną, opiewających na łączną kwotę [...] zł. Skarżąca w każdym miesiącu ubiega się o kilkutysięczną pomoc i jest ona jej udzielna w znacznych kwotach, w tym niejednokrotnie przewyższających kwotę najniższej emerytury netto. Oznacza to, że organy orzekające, wbrew twierdzeniom skarżącej, uwzględniły jej sytuację materialną, nie pozostawiając jej bez jakiegokolwiek wsparcia finansowego. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji mieszczą się w granicach uznania administracyjnego i nie można zarzucić im niezgodności z prawem, a tym bardziej nie można ich uznać jako tendencyjnych. Organy dokonały wszystkich ustaleń okoliczności, od których ustawa uzależnia udzielenie pomocy społecznej, a motywy podjętych rozstrzygnięć zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione w uzasadnieniach decyzji. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie wynagrodzenia adwokata za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).