I SA/Wa 1540/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Asesor WSA Anna Fyda - Kawula po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. M. i B.K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 176/17 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje na rzecz R. M. i B. K. sumę pieniężną w kwocie po 2000 (dwa tysiące) złotych na rzecz [...] na rzecz R. M. i B. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. M. i B. K. pismem z 1 czerwca 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 176/17, mocą którego Sąd uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta [...] i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z 8 października 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], hip. [...] , w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Skarżący wnieśli o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny z tytułu niewykonania ww. wyroku w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 10.000 zł w oparciu o art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wnioskiem z 8 października 1949 r., złożonym w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zostało zainicjowane postępowanie dotyczące przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] hip. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...] zobowiązało organ do załatwienia sprawy w terminie do 9 stycznia 2017 r. Kolejnymi wyrokami z 28 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1207/18, 16 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1928/19 i 16 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 727/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie WSA wymierzył Prezydentowi grzywnę w związku z niewykonaniem ww. wyroku z 11 kwietnia 2017 r. odpowiednio w wysokości 1.000 zł i 3000 zł oraz stwierdził, że bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z 16 grudnia 2019 r. Sąd przyznał ponadto na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości po 1000 zł. Skarżący zaznaczyli, że 10 maja 2021 r. ponownie wezwali Prezydenta [...] do wykonania wyroku z 11 kwietnia 2017 r. wyznaczając organowi 7-dniowy termin na rozstrzygnięcie sprawy, który bezskutecznie upłynął. Pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Sąd w wyroku z 11 kwietnia 2017 r. oraz czterokrotnego stwierdzenia przez WSA w Warszawie, że Prezydent rażąco naruszył prawo, a także mimo nałożenia na organ grzywien i sum pieniężnych w łącznej kwocie 9000 zł, sprawa nadal nie została rozstrzygnięta. Bezczynność organu utrzymuje się do dnia dzisiejszego i ma charakter zamierzony, tj. organ, mimo że posiada komplet dokumentacji w sprawie wstrzymuje się z wydaniem decyzji. Zdaniem skarżących w zaistniałych okolicznościach sprawy zaistniały przesłanki do nałożenia na Prezydenta [...] grzywny w maksymalnej wysokości, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Organ nie tylko nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie podjął żadnych realnych kroków zmierzających do załatwienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, ani nie poinformował skarżących o przyczynach zwłoki. Na poparcie stanowiska skarżący przytoczyli stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za wieloletnie oczekiwanie na rozpoznanie wniosku, skarżący przytoczyli stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślili, że ponoszą realne szkody wynikające z bezczynność Prezydenta. Organ odmawia bowiem wydania skarżącym budynku przy ul. [...] (stanowiącego własność skarżących w oparciu o przepis art. 5 dekretu [...]) do czasu rozpoznania wniosku, w efekcie czego uniemożliwia pobieranie pożytków z przedmiotowej nieruchomości. Minimalne dochody jakie mogliby pozyskiwać z nieruchomości wynoszą [...] zł miesięcznie. Mając zaś na uwadze 94 miesiące bezczynności organu daje to kwotę [...] złotych niepobranych pożytków. Stopień naruszenia przepisów dotyczący długości postępowania administracyjnego (8 lat) oraz lekceważenie kolejnych zapadających w sprawie wyroków sądowych (obecnie 4) uzasadniają wysokość żądanej sumy pieniężnej. Zasądzona kwota podziała na organ dyscyplinująco i spełni adekwatną funkcję odszkodowawczą. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że podejmował i podejmuje czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego wydanie zgodnego z przepisami prawa i stanem faktycznym rozstrzygnięcia. Organ zaznaczył, że przeprowadzenie i zakończenie postępowania w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wymaga zgromadzenia szerokiej gamy dokumentów, w tym opinii biegłych, zaświadczeń, informacji itp. Bez ich zgromadzenia niemożliwe jest wydanie rozstrzygnięcia, które w pełni odpowiadałoby prawu i które nie byłoby dotknięte wadą nieważności. Ilość kwestii, które organ musi mieć na uwadze rozstrzygając tego rodzaju sprawę jest ogromna, a każda z nich kluczowa dla rozstrzygnięcia. Prezydent [...] zaznaczył, że w aktach własnościowych przedmiotowej sprawy znajdują się dokumenty, które skutkują niepewnością co do stanu własności w momencie złożenia wniosku dekretowego. W związku z powyższym wezwano pełnomocnika do przedstawienia dokumentów ostatecznie potwierdzających następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości oraz zwrócono się o ewentualne przekazanie stosownych dokumentów do sądu wieczystoksięgowego. Wyczerpujące zbadanie kwestii takich jak własność nieruchomości na dzień 21 listopada 1945 r., ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie nie jest zadaniem ani prostym, ani krótkotrwałym, w przeciwieństwie do innych postępowań, które toczą się z uwzględnieniem przepisów kpa. Organ wskazał ponadto, że w związku z nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie art. 214a poszerzony został krąg przesłanek, które organ winien zbadać przed wydaniem decyzji w trybie art. 7 ww. dekretu. Z tego względu wystąpiono do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] o informacje dotyczące użytkowania budynku znajdującego się na terenie, którego będzie dotyczyć decyzja administracyjna. Powyższe, przy uwzględnieniu krótkich okresów pomiędzy zwrotem akt od innych organów i sądów, a koniecznością ich ponownego przekazania, w związku ze skargami stron, czyni w praktyce niemożliwym konsekwentne i systematyczne gromadzenie materiału w sprawie. W niniejszej sprawie organ w ostatnim okresie przesłał akta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we wrześniu 2019 r. otrzymując je z powrotem 19 maja 2021 r. Skarga została zaś złożona już trzy tygodnie później. Prezydent zaznaczył, że zostanie zlecone rozliczenie geodezyjne dawnej nieruchomości w obecnych działkach ewidencyjnych. Podkreślił ponadto, że nie bez znaczenia dla terminu rozstrzygnięcia sprawy była sytuacja epidemiczna w kraju związana z pandemią COVID-19. W piśmie z 16 września 2021 r., przy którym zwrócone zostały wypożyczone wcześniej pismem z 19 sierpnia 2021 r. akta administracyjne, Prezydent [...] poinformował dodatkowo, że uzyskał odpis działu I i II wykazu hipotecznego dawnej nieruchomości oraz odpis postanowienia Sądu [...] z [...] marca 1950 r., a także informację na temat stanu nieruchomości od ZGN w Dzielnicy [...]. Organ zaznaczył jednocześnie, że w sprawie zlecono wykonanie operatu geodezyjnego, a termin na jego wykonanie wyznaczony biegłemu geodecie to 21 grudnia 2021 r. Po uzyskaniu operatu i zwrocie akta z WSA wydana zostanie stosowna decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 154 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W myśl art. 154 § 2 P.p.s.a Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powołanego art. 154 § 1 P.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 P.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie obie przesłanki zostały spełnione. W aktach sprawy znajduje się pismo skarżących z 10 maja 2021 r., którym wezwano Prezydenta [...] do wykonania wyroku z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 176/17. Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Jak wynika z analizy akt odpis prawomocnego wyroku z 11 kwietnia 2017 r. - zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku z 8 października 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej w terminie dwóch miesięcy - wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi sprawy doręczone zostały organowi 10 sierpnia 2017 r. Termin załatwienia sprawy upłynął zatem w dniu 10 października 2017 r. Mimo to Prezydent [...] nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym orzeczeniem. W wyniku zaś wniesionych przez skarżących skarg kolejnymi orzeczeniami z 28 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1207/18, 16 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1928/19 oraz z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 727/20 wymierzono Prezydentowi grzywnę w wysokości odpowiednio 1000 zł, a następnie po 3000 zł w związku z niewykonaniem ww. wyroku. W orzeczeniach tych Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku z 11 kwietnia 2017 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem z 16 grudnia 2019 r. Sąd przyznał ponadto na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwocie po 1000 zł na rzecz każdego z nich. Zauważyć należy, że akt organ podejmował nieliczne działania mające na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia. Istotne przy tym jest, że większość czynności mających na celu załatwienie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, o których mowa m.in. w odpowiedzi na skargę, podjętych zostało w okresie lipiec - wrzesień 2021 r., a więc po złożeniu przez skarżących kolejnej (czwartej) skargi w przedmiocie wymierzenia grzywny w związku z niewykonaniem ww. wyroku, co miało miejsce 2 czerwca 2021 r. Jak wynika z akt sprawy pismami z [...] lipca 2021 r. organ wezwał pełnomocnika skarżących do nadesłania dokumentów spadkowych bądź stosownego odpisu księgi wieczystej celem wykazania następstwa prawnego po pierwotnych właścicielach nieruchomości oraz zwrócił się o nadesłanie koniecznych dokumentów do Sądu Rejonowego dla [...] w [...]. Pismem z [...] lipca 2021 r. o przesłanie koniecznych informacji dotyczących nieruchomości zwrócono się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. Następnie pismem z [...] sierpnia 2021 r. zwrócono się do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt administracyjnych dotyczących nieruchomości. Zwracając przedmiotowe akta przy piśmie z [...] września 2021 r. organ poinformował m.in., że stosowna decyzja wydana zostanie po wykonaniu zleconego operatu geodezyjnego oraz po zwrocie akt przez WSA w Warszawie, zaznaczając jednocześnie, że wyznaczony biegłemu geodecie termin na wykonanie operatu to 21 grudnia 2021 r. Okoliczności powyższe wskazują, że Prezydent [...] podejmował sporadyczne działania mające na celu rozpoznanie sprawy. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że pomimo ww. trzech orzeczeń wymierzających grzywnę sprawa nadal nie została załatwiona. Organ nie wydał stosownego rozstrzygnięcia rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Spełnione zatem zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 P.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny. Stosownie natomiast do art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r. terminu na załatwienie sprawy, a także uwzględniając, że ww. wcześniejszymi wyrokami z 28 września 2018 r., 16 grudnia 2019 r. oraz 16 grudnia 2020 r. wymierzono już Prezydentowi grzywnę w wysokości odpowiednio 1000 zł, a następnie po 3000 zł w związku z niewykonaniem ww. wyroku, Sąd uznał, że kolejna grzywna w wysokości 5000 zł jest adekwatną sankcją za niewykonanie przedmiotowego wyroku. Wymierzona kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., spełniając funkcję represyjno – dyscyplinującą. Określając wysokość grzywny uwzględniono przy tym, że Prezydent mimo, że sporadycznie to podejmował jednak działania mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wyjaśnienie sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku z 11 kwietnia 2017 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że sprawa wniosku o przyznanie prawa własności czasowej - mimo trzech wcześniejszych wyroków wymierzających grzywnę – nie została przez organ załatwiona i wyznaczony w wyroku z 11 kwietnia 2017 r. termin został znacznie przekroczony. Jak wskazano po wpłynięciu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, co miało miejsce 10 sierpnia 2017 r. czynności mające na celu zakończenie postępowania podjęte w istocie zostały dopiero w lipcu 2021 r. Okoliczności usprawiedliwiających bezczynność organu po wydaniu ww. wyroku nie stanowią podnoszone w odpowiedzi na skargę twierdzenia dotyczące stanu pandemii, konieczności gromadzenia materiału dowodowego, charakter i stopień skomplikowania sprawy, czy też aktywność procesowa stron i fakt przekazania akt do Sądu. Nie ulega wątpliwości, że od ponad 4 lat prawomocny wyrok Sądu nie został wykonany. Sąd uznał ponadto, że w sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a. Zauważyć należy, że suma pieniężna, określona w powołanym przepisie jest stosowana w sytuacjach wyjątkowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. W ocenie Sądu okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 2000 zł jako zadośćuczynienie za wieloletnie oczekiwanie na rozpoznanie sprawy. Żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. Określając wysokość przyznanej sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze stan sprawy, czas trwania postępowania oraz fakt, że sprawa wniosku o przyznanie prawa własności czasowej mimo trzech wcześniejszych wyroków wymierzających grzywnę nie została załatwiona. Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 154 § 1, § 2, § 6 i § 7 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach (na które składają się 200 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.