I SA/Wa 1541/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 lutego 2021 r. nr ŚR-8252/000370/SP/02/2021. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E.J., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że E. J. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem J. J., który ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. W wydanym orzeczeniu znajduje się zapis, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Prezydent decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji uznał, że taki zapis orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w trybie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodatkowo Prezydent podkreślił, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, która również zgodnie z powołaną ustawą nie pozwala na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, E.J. złożyła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji co do tego, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje ze względu na wiek, w którym osoba wymagająca opieki stała się niepełnosprawna. Na poparcie tego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) i omówił jego konsekwencje. Następnie organ odwoławczy przywołał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. poz. 1257 , OTK-A 2019/36 ) i także omówił jego treść. Odwołał się również do treści do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20 i stanął na stanowisku, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jednakże w niniejszej sprawie organ II instancji uznał, że brak jest informacji, by wnioskodawczyni taki wniosek do organów ZUS złożyła, a zatem w ocenie organu odwoławczego, póki uprawnienie do emerytury nie zostanie zawieszone, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do przyznania konkurencyjnego świadczenia pielęgnacyjnego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E.J. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: I - postępowania, czyli: - art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania w taki sposób, że nie budzi ono zaufania do organu, albowiem organ w swoim działaniu nie kierował się zasadą bezstronności i równego traktowania stron, nadużywając swojej uprzywilejowanej pozycji przez interpretację prawa jedynie na korzyść iluzorycznego w tym przypadku interesu społecznego, - art. 7, art. 7a § 1 i art. 81a kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie i niedopuszczalne w tym przypadku przedkładanie interesu społecznego ponad słuszny interes jednostki, skutkujące odmową wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając tym samym nadto ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone do emerytury w chwili wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych było uzasadnione tylko w czasie, gdy ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury, co aktualnie nie ma już od dawna miejsca, II - prawa materialnego przez błędną wykładnię, czyli art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1, w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, polegającej na pominięciu celów ustawy o świadczenia rodzinnych wyinterpretowanych wprost z przepisów ustawy jako zmierzających do ochrony podmiotów słabszych w ramach systemu zaopatrzenia społecznego, a tym samym naruszenie norm ustawy zasadniczej nakazujących ochronę przez organy państwowe osób dotkniętych niepełnosprawnością oraz ich rodzin, a co za tym idzie zaniechanie dokonania wykładni systemowej, historycznej, celowościowej i skupienie się wyłącznie na efektach wykładni literalnej, wskutek czego odmówiono skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, narusza zasadę równości obywateli wobec prawa i nie może się ostać. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. z 2020 r. Dz. U. 111 ze zm.), który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W ocenie Sądu trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w rozpatrywanej sprawie błędne jest stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym skarżącej nie przysługuje prawo do wnioskowanego świadczenia, ponieważ w chwili powstania niepełnosprawności, której w sprawie zgodnie z orzeczeniem lekarskim nie sposób ustalić, mąż skarżącej miał już prawdopodobnie powyżej 18 lat. W tym zakresie Sąd podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji, której obecnie powtarzanie nie jest zdaniem Sądu potrzebne, ponieważ została ona prawidłowo przedstawiona w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia. Wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji, gdy sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym mężem posiada prawo do emerytury, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia. Opierając się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 lit. a powołanej ustawy, organ I instancji przyjął, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Organ odwoławczy uznał zaś, że z powodu braku w aktach sprawy informacji, by wnioskodawczyni złożyła wniosek o zawieszenie emerytury do organów ZUS, to póki uprawnienie do emerytury nie zostanie zawieszone, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajduje podstaw do przyznania konkurencyjnego świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że kwestia wykładni i stosowania powołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (jako przykład można wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18). W części orzeczeń akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodzą, że przywołany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20 czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19). Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, w których odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładania omawianego przepisu, pozwalającego na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Choć emerytura jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 291 ze zm.) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Odwoływanie się bowiem tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy w rozpatrywanej sprawie) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 351/20, "nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury, wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne". W ocenie Sądu możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) - na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a - pozostawałaby, jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt I OSK 2375/19 oraz sygn. akt I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłata części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów, całkowicie zignorowanym w rozpatrywanej sprawie, było przed podjęciem merytorycznej decyzji poinformowanie skarżącej (strony) o możliwości złożenie wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego na organy administracyjne przez art. 9 kpa obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto z treści art. 79a kpa wynika, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie także zabrakło. Niewątpliwie zatem w rozpatrywanej sprawie organy naruszyły powołane przepisy procedury administracyjnej, w praktyce uniemożliwiając tym samym skarżącej skuteczne dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. Naruszenie tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane świadczenie w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18, 12 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1175/18, 13 lipca 2018 r. sygn. I OSK 235/18). W ocenie Sądu nie jest do przyjęcia w państwie prawa sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń, z winy organu otrzymuje świadczenie mniej korzystne w okolicznościach, gdy zgodnie z przepisami mogła dokonać wyboru świadczenia. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku, dotyczącej m.in. sposobu interpretacji norm prawnych zawartych w art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i obecnie sprowadzają się do obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury oraz wezwania jej do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosownej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że po myśli art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także pozostająca pod jej opieką osoba niepełnosprawna) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas. Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.