I SA/Wa 1541/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 maja 2023 r. nr KOA/1259/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 31 maja 2023 r., nr KOA/1259/Sr/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 19 stycznia 2023 r., nr SŚ.SR.413.611.2022, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 9 grudnia 2022 r. [...] wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką [...]. Decyzją z 19 stycznia 2023 r. Burmistrz [...] odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...]. Decyzją z 31 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 19 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych i podniósł, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może w niniejszej sprawie stanowić okoliczność, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niemniej jednak, w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie spełniono przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy. Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, gdyż wynika ona z prawnego i moralnemu obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Kolegium podniosło również, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Wyłączną przyczynę rezygnacji z zatrudnienia musi stanowić konieczność sprawowania opieki. Organ wskazał, że w oświadczeniu z 9 grudnia 2022 r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, skarżący oświadczył, że "Pracę tę zakończyłem w związku ze zwolnieniem mojej firmy i jej pracowników z obiektu, który ochranialiśmy". Kolegium podniosło, że wprawdzie w odwołaniu skarżący cofnął powyższe oświadczenie wskazując, że działał w stanie wyłączającym świadome lub swobodnie wyrażenie woli. Nie wyjaśnił jednak, czym w momencie składania oświadczenia było spowodowane to świadome lub swobodne wyrażenie woli. Poza tym, skarżący nie wycofał innych złożonych w tym oświadczeniu stwierdzeń, w szczególności nie wycofał oświadczenia, że ze względu na stan swojego zdrowia i matki nie podejmuje zatrudnienia. W ocenie organu odwoławczego, pomimo wycofania oświadczenia z 9 grudnia 2022 r. w powyższym zakresie i załączenia świadectwa pracy z 31 sierpnia 2022 r., z którego wynika, że rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło na mocy porozumienia stron na prośbę pracownika, z uwagi na art. 80 k.p.a. nie można uznać, że wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia w niniejszej sprawie była konieczność sprawowania opieki nad matką. Jak już bowiem wskazano, nie każda rezygnacja z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia) stanowi podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie nie można pominąć, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 19 marca 2021 r. skarżący został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym zaznaczono, że konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji jest częściowo wymagana. Zatem również skarżący wymaga opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, choć tylko we wskazanym zakresie. Tym samym uzasadnione wątpliwości może budzić, czy jest on w stanie zapewnić opiekę w zakresie wymaganym art. 17 ust. 1 ustawy, tj. osobistą, stałą bądź długotrwałą i odnoszącą się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność ta osoba nie jest w stanie zapewnić sobie sama. Kolegium dodało, że decyzją ZUS z 29 czerwca 2018 r. ustalono skarżącemu prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy do 30 czerwca 2023 r. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, to jest art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię polegającą na: a) pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych, b) ustaleniu, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy, co skutkowało odmową przyznania świadczenia, c) błędnym ustaleniu, że przyczyną rezygnacji z pracy zarobkowej nie była potrzeba sprawowania opieki nad matką. 2) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do potrzeby i zakresu rzeczywistej opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką, jak również okoliczności, które skutkowały zgodą na rozwiązanie umowy o pracę z byłym pracodawcą za porozumieniem stron celem sprawowania opieki nad matką, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej, a tym samym załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony, 3) art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...]. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 31 sierpnia 2023 r. rozwiązał umowę o pracę z firmą [...] z uwagi na dużą odległość nowo proponowanego miejsca pracy od jego miejsca zamieszkania ([...]) oraz długi czas dojazdu do nowego miejsca pracy (2-3 godziny). Wskazał, że praca dla [...] to praca na dyżur dzienny, to jest od godziny 6.00 rano do godziny 18.00 popołudniu oraz dyżur nocny, to jest od godz. 18.00 popołudniu do godz. 6.00 rano. Już ta okoliczność kolidowała czasami z opieką nad niepełnosprawną matką. Skarżący podniósł, że dłuższy czas dojazdu do zaproponowanego nowego miejsca pracy stałby w znacznym stopniu na przeszkodzie sprawowania opieki nad matką. Podniósł również, że jego matka posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem spełnione zostały warunki określone w art. 17 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 r. skarżący oświadczył, że kwestionuje sposób przeprowadzenia w niniejszej sprawie wywiadu środowiskowego i wnioski w nim zawarte. Okazał również zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy dla Powiatu Warszawskiego Zachodniego z 17 stycznia 2024 r., że jest zarejestrowany jako osoba poszukująca pracy od 1 lipca 2023 r. do nadal. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), dalej zwanej "ustawą", "ustawą z 28 listopada 2003 r." lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei art. 17 ust. 1b ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Burmistrza [...], że przeszkodą do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest niespełnienie przesłanki kryterium wieku określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym podniesione w skardze zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1b ustawy nie mogły zostać uwzględnione, gdyż przepis ten nie stanowił podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jednakże organ odwoławczy uznał, że przeszkodę do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia stanowi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 1 ustawy jaką jest brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą bliską, z czym nie zgadza się skarżący. Odnosząc się do powyższego Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej lub długotrwałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie tylko z racji samego faktu sprawowania opieki. Pod pojęciem opieki stałej oraz długoterminowej należy z kolei rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, a także gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Określenia te wskazują, że aby uzyskać przedmiotowe świadczenie wnioskująca o nie osoba musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędna w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się, że art. 17 ust. 1 ustawy znajdzie zastosowanie tylko do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20, Lex nr 3088207). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem stanowić rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Z tego właśnie powodu musi istnieć bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją przez wnioskodawcę z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, dzieckiem lub rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku opieki nad tymi osobami, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, Lex nr 2755167). Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Każdorazowo więc właściwe organy muszą badać czy w odniesieniu do danego stanu faktycznego ziścił się wskazany związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 77/23, Lex nr 3582840). Ustaleń w powyższym zakresie nie można przy tym utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przypadku osób z ustalonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy z 28 listopada 2003 r. badaniu w toku innego postępowania administracyjnego nie podlega czy w stosunku do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i udzielania jej pomocy w sposób określony w odpowiednich przepisach. W konsekwencji ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście nad osobą niepełnosprawną opieki nie oznacza zakwestionowania stanu zdrowia tej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2021 r., I OSK 435/21, Lex nr 3214970). Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską o wymaganym stopniu niepełnosprawności przez osobę rezygnującą z zatrudnienia, o ile nie przeprowadzi się przeciwdowodu przeciw treści tego orzeczenia, jest decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia rzeczywisty charakter oraz wymiar sprawowanej opieki. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności nie może zatem wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, ustalony stopień niepełnosprawności [...] datuje się od 15 kwietnia 2015 r. Tymczasem skarżący od 16 kwietnia 2015 r. do 31 sierpnia 2022 r. był zatrudniony w [...] sp. jawna w wymiarze pełnego etatu. Skoro więc znaczny stopień niepełnosprawności matki skarżącego datuje się od 2015 r., a skarżący w tym czasie podejmował zatrudnienie, to, zdaniem Sądu, nie sposób doszukać się związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia w dniu 31 sierpnia 2022 r., a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Przy tym jak wynika z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 10 stycznia 2023 r. matka skarżącego, pomimo wielu schorzeń, funkcjonuje samodzielnie w gospodarstwie domowym. Powyższych ustaleń w toku postępowania przed organami administracji skarżący nie kwestionował, a dopiero na rozprawie przed sądem zanegował wiarygodność przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i wnioski w nim zawarte. Odnosząc się do powyższego Sąd zaznacza, że znajdujący się w aktach sprawy wywiad środowiskowy został sporządzony przez pracownika socjalnego na podstawie bezpośredniej rozmowy z [...], a także osobistych obserwacji pracownika socjalnego w domu osoby niepełnosprawnej. Poza samym kwestionowaniem wiarygodności przedmiotowego wywiadu skarżący nie wskazał natomiast na jakiekolwiek okoliczności, które potwierdzałyby przyjęcie odmiennych ustaleń niż poczynione w tym dokumencie przez pracownika socjalnego. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, prawidłowo organy obu instancji uznały, że w niniejszej sprawie nie została spełniona określona w art. 17 ust 1 ustawy przesłanka związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą bliską. Mimo bowiem ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności u matki skarżącego w kwietniu 2015 r. aktywność zawodowa skarżącego podejmowana do dnia 31 sierpnia 2022 r. nie wykluczała opieki nad matką. Stąd też nie sposób wiązać obecnego braku aktywności zawodowej skarżącego z koniecznością sprawowania opieki nad matką, która, jak ustalono w trakcie wywiadu środowiskowego, pomimo wielu schorzeń, funkcjonuje samodzielnie w gospodarstwie domowym. Trafnie zatem w opisanych okolicznościach faktycznych, których skarżący skutecznie nie podważył, organy wywiodły, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy warunkująca uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, odnosząca się do związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (brakiem jego podejmowania) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Tym samym niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. Sąd nie podzielił również podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Analiza akt administracyjnych potwierdza, że organy podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrały materiał dowodowy niezbędny dla ustalenia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy. Szczegółowo wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) orzekł jak w sentencji.