I SA/Wa 1551/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi Parafii [...] w R. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej Parafii [...] w R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzj a z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji po rozpoznaniu wniosku Parafii [...] w R. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] czerwca 2012 r. – utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Urząd do Spraw Wyznań orzeczeniem z [...] lutego 1971 r., z powołaniem się na art. 4 ust. 4 ustawy z 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. Nr 9, poz. 87, z późn. zm.), stwierdził, że nieruchomości ziemskie położone w miejscowości R. powiatu [...], województwa [...] zapisane w księgach wieczystych KW nr [...], KW nr [...] i lwh [...] w Państwowym Biurze Notarialnym w N. jako uprzednia własność funduszu utrzymania organisty, kościoła parafialnego z przeznaczeniem na utrzymanie kościelnego i kościoła [...] w R., stanowiły nieruchomość związku wyznaniowego w zrozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego. Nieruchomości te przeszły z dniem 23 marca 1950 r. na własność Państwa, w części o obszarze [...] m ² obejmującej działki gr. I kat. [...] z KW nr [...],[...] lwh [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i według nowego podziału działki nr [...] i [...] z KW nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że nieruchomości wyżej określone, zgodnie z zapisem w księgach wieczystych stanowiły własność instytucji kościelnej, a więc własność związku wyznaniowego w zrozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z 20 marca 1950 r. Nieruchomości te były i są w przeważającej części użytkowane rolniczo, a więc stanowią nieruchomości ziemskie. Wobec powyższego część rolna tych nieruchomości podlega przejęciu za własność Państwa. Parafia [...] w R. wnioskiem z 6 maja 2011 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. We wniosku podniesiono między innymi, że w sprawie powinno być wyjaśnione, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne proboszcza, które Państwo poręcza pełniącemu tę funkcję duchownemu, jako podstawę jego zaopatrzenia, czy tez ten warunek nie został spełniony. Jedynie wykazanie, że nieruchomość nie była wyłączona spod działania ustawy o dobrach martwej ręki, dawało podstawę do wydania takiego jak zaskarżone rozstrzygnięcia. Dyrektor Urzędu do Spraw Wyznań winien, więc ustalić na dzień wejścia w życie ustawy o dobrach martwej ręki (23 marca 1950 r.) czy nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy stanowiły nieruchomości ziemskie w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy i w przypadku, gdy obszar ich przekraczał 50 hektarów, (przedmiotowa nieruchomość położona na obszarze województw [...]) orzec o przejęciu na rzecz Państwa nadwyżki przekraczającej 50 hektarów zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 ustawy o dobrach martwej ręki. W przypadku ustalenia, że gospodarstwo rolne proboszcza wnioskodawcy nie przekraczało 50 hektarów Nie podejmować zaskarżonej decyzji zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 i 3 ustawy o dobrach martwej ręki. Tymczasem jak wynika z treści uzasadnienia orzeczenia Dyrektor Urzędu do Spraw Wyznań przedmiotem postępowania wyjaśniającego uczynił jedynie kwestię przysługiwania prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Dyrektor Urzędu do Spraw Wyznań nie uczynił przedmiotem postępowania wyjaśniającego całkowitego obszaru nieruchomości ziemskich stanowiących własność wnioskodawcy na dzień wejścia w życie ustawy o dobrach martwej ręki (23 marca 1950 r.), co było warunkiem sine qua non poprawnego wydania zaskarżonej decyzji. Brak takiego ustalenia spowodował, że Dyrektor Urzędu do Spraw Wyznań orzekł o przejęciu na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości, gdy tymczasem nieruchomość ta stanowiła gospodarstwo rolne proboszcza wnioskodawcy w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o dobrach martwej ręki i zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o dobrach martwej ręki i nie podlegała przejęciu na własność Państwa (...) Wobec powyższego, w ocenie wnioskodawcy, orzeczenie wydane zostało wbrew treści art. 1 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 2 i 3 ustawy o dobrach martwej ręki, zgodnie z którą nie podlegają przejęciu kościelne nieruchomości ziemskie, stanowiące gospodarstwa rolne proboszczów (art. 4 ust. 2 i 3), które Państwo poręcza pełniącym te funkcję duchownym, jako podstawę ich zaopatrzenia. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] czerwca 2012 r. umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister podniósł, że sentencja orzeczenia w pierwszej części zawiera stwierdzenie, że nieruchomości wymienione w tej części, zgodnie z przytoczonym art. 4 ust. 4 ustawy, posiadają charakter nieruchomości ziemskich związku wyznaniowego. Parafia ostatnio wymienionej części orzeczenia nie kwestionuje. Natomiast sentencja orzeczenia w części drugiej tj. "Nieruchomości te przeszły z dniem 23 marca 1950 r. na własność Państwa w części o obszarze...", nie jest decyzją administracyjną, ma ona jedynie charakter zaświadczenia. W drugiej części sentencji orzeczenia, potwierdza jedynie zaistnienie okoliczności przewidzianych w ustawie. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 4 ustawy " wszelkie ulegające przejęciu nieruchomości ziemskie przechodzą z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa na własność Państwa...", a jedynie o tym, czy nieruchomość ziemska posiada charakter nieruchomości związku wyznaniowego "...orzeka Minister Administracji Publicznej". Możliwość rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie w formie zaświadczenia wynika więc z okoliczności, że ustawa nie przewiduje wydania w omawianej sprawie decyzji administracyjnej. Przejście własności z mocy prawa oznacza, iż zbyteczne i niedopuszczalne jest wydanie w tej materii jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, albowiem decyzja taka byłaby bezprzedmiotowa, skoro przejęcie własności wynika z samej ustawy. W uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2012 r. Minister wskazał, że podstawą prawną decyzji administracyjnej może być jedynie przepis prawa, powierzający organowi załatwienie sprawy w tej formie prawnej. Natomiast co do drugiej części sentencji orzeczenia nie ma zastosowania domniemanie o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Organ nadzoru wskazał także na przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.), podnosząc, że zgodnie z art. 62 ust. 3 tej ustawy nie zgłoszenie przez kościelne osoby prawne w odpowiednim terminie roszczeń do Komisji Majątkowej powoduje ich wygaśnięcie. Wygaśnięcie roszczeń skutkuje niemożnością skutecznego domagania się od Państwa przywrócenia im własności upaństwowionych nieruchomości (w sposób określony w art. 61 ust. 1 ustawy) w trybie postępowania regulacyjnego, ale także w każdym z trybów przewidzianych obowiązującymi przepisami. Parafia złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] czerwca 2012 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono między innymi, że orzeczenie wydano [...] lutego 1971 r., wobec powyższego, wbrew stanowisku organu orzekającego, wskazana druga część sentencji orzeczenia nie mogła stanowić zaświadczenia. Instytucja zaświadczenia została wprowadzona do k.p.a. dopiero w roku 1980 i formalnie zaczęła obowiązywać od 1 września 1980 r. Do obowiązującego porządku prawnego instytucję te wprowadziła ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 4, poz. 8), która w art. 11 lit. E pkt 90 dodawała Dział III³ Wydawanie zaświadczeń. Wobec powyższego Dyrektor Urzędu do Spraw Wyznań wydając w 1971 r. przedmiotową decyzję nie mógł w drugiej części jej sentencji wydać zaświadczenia, bowiem takiej instytucji prawnej nie przewidywał wówczas obowiązujący porządek prawny. Ponadto w innej podobnej sprawie Minister stwierdził, że przepisy ustawy z 20 marca 1950 r. nie przewidywały wydania deklaratoryjnych decyzji administracyjnych o przejęciu nieruchomości ziemskich związków wyznaniowych na własność państwa. W szczególności nie przewidziano takiej możliwości w art. 4 ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 omawianej ustawy, przejście własności nieruchomości w tym przepisie następowało z mocy samego prawa. Zdaniem Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzja admiracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w drodze decyzji przepisy nie przewidują, spełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] czerwca 2012 r,. znak: [...]). W piśmie z 23 lipca 2012 r. Parafia uzasadniła jeden ze swoich argumentów odwołania, dotyczący możliwości dochodzenia przez kościelne osoby prawne roszczeń majątkowych na drodze postpowania administracyjnego pomimo nie złożenia wniosku do Komisji Majątkowej, o którym mowa w art. 62 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Administracji i Cyfryzacji ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że zasadnicze znaczenie ma ustalenie, jakim aktem prawa administracyjnego jest orzeczenie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, wszystkie nieruchomości ziemskie podlegające ustawie przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa. Minister powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2000 r. sygn.. akt: IV.SA. 1372/98 z którego wynika, że zgodnie z art. 156 § 1 i art. 126 k.p.a., stwierdzeniu nieważności w postępowaniu administracyjnym podlegają decyzje i postanowienia. Natomiast zaświadczenie nie mieści się w kategorii wyżej wymienionych aktów i w związku z tym w trybie postępowania nadzorczego nie może być badana jago legalność. Oznacza to, że z uwagi na przedmiot, nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności zaświadczenia. W wyżej wymienionym wyroku podniesiono ponadto, że przepisy ustawy z 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego przewidywały przejęcie z mocy prawa nieruchomości objętych tą ustawą a wymienionych w art. 1 i 4. Ustawa ta nie przewidywała wydawania deklaratoryjnych decyzji o przejęciu nieruchomości, których dotyczyła, a podstawą do dokonania wpisów w księgach wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości były zaświadczenia wydawane przez organy administracji. Jeżeli strona skarżąca uważa, że nieruchomości nie podlegała przejęciu na podstawie wymienionej ustawy, to wszelkie roszczenia w tym względzie mogłyby być kierowane przeciwko prawidłowości wpisu w księdze wieczystej w trybie postępowania przed sądem powszechnym i tylko sąd powszechny a nie organ administracji mógłby w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej rozstrzygnąć o skuteczności przejęcia nieruchomości. Organ nadzoru powołał także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2000 r. sygn. akt: IV SA 2372/9. W ocenie Ministra nawet wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia, co ze względu na jego charakter nie jest prawnie dopuszczalne, nie spowoduje automatycznego wykreślenia z księgi wieczystej ewentualnego wpisu o własności Skarbu Państwa nieruchomości objętych orzeczeniem. W postępowaniu wieczysto-księgowym koniecznym byłoby wykazanie, iż ustawa nie dotyczyła nieruchomości objętej orzeczeniem. Minister Administracji i Cyfryzacji zauważył, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest do stosowania przepisów prawa w dniu jego obowiązywania. W tym znaczeniu orzeczenie jest zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. Jednak w przypadku podzielenia argumentów Parafii, że [...] lutego 1971 r., to jest w dacie wydania orzeczenia, instytucja zaświadczenia nie była uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego – można wtedy ewentualnie uznać, że orzeczenie z [...] lutego 1971 r. nie było zaświadczeniem. Przyjęcie wyżej wymienionej hipotezy Parafii w żadnym przypadku nie powoduje jednak uznania, że orzeczenie jest decyzją administracyjną. Natomiast ocena Parafii wydanej przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzji z [...] czerwca 2012 r. nie ma znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie. Decyzja ta stwierdziła nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1978 r., który z powołaniem się na art. 4 ust. 4 ustawy, orzekł, że "nieruchomość ziemska (...) o obszarze [...] m ² wpisana na rzecz Funduszu utrzymania organisty przy Kościele [...] w R., przeszła z dniem 23 marca 1950 r. na własność Państwa". O uznanie wyżej wymienionego rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] maja 1978 r. za decyzję administracyjną przesądziła między innymi okoliczność, iż dokument ten został określony przez Wojewodę [...] jako decyzja. Podsumowując Minister wskazał, że sentencja orzeczenia w części drugiej rozpoczynająca się od słów: "Nieruchomość ta przeszła z dniem 23 marca 1950 r. na własność Państwa..." nie jest decyzją administracyjną, a zaświadczeniem (dokumentem) stwierdzającym wystąpienia zdarzenia prawnego z mocy ustawy. Minister Administracji i Cyfryzacji podzielił natomiast argument odwołania o możliwości dochodzenia przez kościelne osoby prawne roszczeń majątkowych w trybie administracyjnym, pomimo nie zgłoszenia tych roszczeń do Komisji Majątkowej, co jednak nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] kwietnia 2013 r. skargę złożyła Parafia [...] w R., zaskarżając decyzję w całości a także decyzję z [...] czerwca 2012 r. Decyzjom tym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: – art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, gdy tymczasem nie zachodziły przesłanki do zastosowania wskazanego przepisu i w konsekwencji do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego; – art. 159 § 1 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie i nie wydanie stosownego orzeczenia wobec wniosku skarżącej zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności z 6 maja 2011 r. o wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora Urzędu do Spraw Wyznań z [...] lutego 1971 r.; – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Dyrektora Urzędu do Spraw Wyznań z [...] lutego 1971 r. nie jest obarczona wadą określoną w tym przepisie. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] kwietnia 2013 r. oraz decyzji tego organu z [...] czerwca 2012 r., ewentualnie – na wypadek nieuwzględnienia tego żądania o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2012 r. i o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca Parafia zarzuciła, że organ nadzoru błędnie przyjął, że kwestionowała ona jedynie część orzeczenia z [...] lutego 1971 r., gdyż kwestionowała całość orzeczenia. Wobec powyższego manipulowanie przez organ oświadczeniami skarżącej jest całkowicie niedopuszczalne. Organ w zaskarżonych decyzjach winien zatem odnieść się do całego orzeczenia, a nie tylko do jego części. Skarżąca podniosła, że ustawa o dobrach martwej ręki nie przewidywała przejęcia wszystkich nieruchomości ziemskich związków wyznaniowych na własność Państwa. Zgodnie z art. 1 ust. 2 nie podlegają przejęciu kościelne nieruchomości ziemskie, stanowiące gospodarstwa rolne proboszczów (art. 4 ust. 2 i 3), które Państwo poręcza pełniącym te funkcje duchownym jako podstawę ich zaopatrzenia. Wobec powyższego biorąc pod uwagę regulację zawartą w art. 4 ust. 2 i 3 ustawy, z mocy prawa podlegały przejęciu wyłącznie te nieruchomości ziemskie kościoła, które na obszarze województwa [...] przewyższały obszar 50 hektarów. Tym samym wobec udowodnionej przez skarżącą wielkości nieruchomości ziemskiej, którą posiadała (por. art. 4 wniosku z dnia 6 maja 2011 r. – [...] m ²), Dyrektor Urzędu do Spraw Wyznań mógł wydać jedynie decyzję administracyjną w oparciu art. 4 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o dobrach martwej ręki, potwierdzającą wyłącznie, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne proboszcza. Z treści art. 4 ustawy o dobrach martwej ręki wynika jednoznacznie, że jeżeli wszystkie nieruchomości ziemskie należące do kościoła (ust. 1) nie przekraczały odpowiednio 50 lub 100 ha (ust. 2), to Dyrektor Urzędu do Spraw Wyznań mógł wydać jedynie decyzję administracyjną opartą w treść art. 4 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o dobrach martwej ręki. Wydanie w takich okolicznościach decyzji opartej o treść art. 4 ust. 4 ustawy o dobrach martwej ręki było niedopuszczalne. W takich okolicznościach, w ocenie skarżącej, bezsporne jest, że orzeczenie zostało wydane wbrew oczywistej treści art. 1 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 2, 3 i 5 ustawy o dobrach martwej ręki. Wobec powyższego w części pierwszej orzeczenia wydane zostało ono z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zaś w części drugiej zostało wydane bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. Skarżąca wskazując na niezbędne elementy zakwalifikowania aktu administracyjnego do decyzji podniosła, że orzeczenie z [...] września 1971 r. stanowiło decyzję administracyjną a nie zaświadczenie. Orzeczenie zostało wydane w 1971 r., wobec powyższego, wbrew stanowisku organu, nie mogło stanowić zaświadczenia. Instytucja zaświadczenia została wprowadzona do k.p.a. dopiero w 1980 r. i formalnie zaczęła obowiązywać od 1 września 1980 roku. Wobec powyższego Dyrektor Urzędu do Spraw Wyznań wydając w 1971 r. orzeczenie nie mógł wydać zaświadczenia, bowiem takiej instytucji prawnej nie przewidywał wówczas obowiązujący porządek prawny. Ponadto nawet na gruncie tej instytucji, Dyrektor Urzędu do Spraw Wyznań nie mógł wydać zaświadczenia, bowiem zgodnie z treścią art. 217 k.p.a. zaświadczenie wydaje się jedynie na podstawie żądania osoby uprawnionej, a z takim żądaniem skarżąca nigdy nie występowała, zaś przepisy nie dawały i nie dają podstaw do wystawienia zaświadczeń z urzędu. Skarżąca powołała także orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące charakteru prawnego orzeczeń wydanych na podstawie ustawy z 20 marca 1950 r. Skarżąca podkreśliła, że organ nadzoru wadliwie umorzył postępowanie, bowiem nie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości o jaki mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stanowisko przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej oparte jest na błędnym złożeniu, że orzeczenie Dyrektora Urzędu do Spraw Wyznań z [...] lutego 1971 r. w części dotyczącej stwierdzenia przejścia nieruchomości na własność Państwa nie może być wzruszone, ponieważ w tym zakresie nie jest ono decyzją administracyjną, a jedynie zaświadczeniem, potwierdzającym zaistnienie okoliczności faktycznych, przewidzianych w ustawie z 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. Nr 9, poz. 87, z późn. zm.), do którego nie mają zastosowania przepisy art. 156 i następne kpa. Ponadto organ wskazał, że przedmiotem wniosku Parafii o stwierdzenie nieważności była jedynie część wyżej wskazanego orzeczenia. Jednakże takie stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia w treści wniosku skarżącej, z którego wynika, że domaga się na stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lutego 1971 r., a nie części tego orzeczenia. Jeżeli organ nadzoru miał wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, to powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie żądania, a nie samodzielnie określać, co jest przedmiotem owego żądania. Organ wadliwie odczytując żądanie wniosku ograniczył swoje rozważania co do kontrolowanego orzeczenia jedynie w zakresie drugiej części rozstrzygnięcia, pozostawiając poza oceną pierwszą część dotyczącą stwierdzenia, że nieruchomość ziemska stanowiła nieruchomość wskazaną w art. 4 ust. 1 ustawy z 20 marca 1950 r. Jednakże zważyć należy, że jest to jeden akt administracyjny. Tak też go organ potraktował, umarzając postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1971 r., a nie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia w części. Należy podkreślić, że ustawodawca zakłada możliwość istnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnych wydanych poza zakresem upoważnienia lub wydanych z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z regulacji art. 156 § 1 pkt 2 kpa przewidującej, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że decyzja wydana poza zakresem upoważnienia - zwłaszcza jeżeli w świetle niejednoznacznych uregulowań prawnych istnieją usprawiedliwione wątpliwości co do tego, czy dana sprawa powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej - przez samą tę okoliczność nie przestaje być (w przeciwieństwie do stanowiska przyjętego przez organ nadzoru w niniejszej sprawie) decyzją administracyjną, lecz jest wadliwą decyzją administracyjną, w stosunku do której może zostać wydana decyzja stwierdzająca jej nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt: I OPS 4/06 jednoznacznie stwierdził, że jeśli organ wydał rozstrzygnięcie, które zakwalifikować należy jako decyzję administracyjną, mimo że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują takiej formy działania organu, to akt taki dotknięty jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydany bez podstawy prawnej. Dlatego też nie sposób uznać za prawidłową tezę organu nadzoru sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że orzeczenie z [...] lutego 1971 r. w części dotyczącej stwierdzenia przejścia nieruchomości na własność Państwa nie może być wzruszone, ponieważ w tym zakresie nie jest ono decyzją administracyjną, a jedynie zaświadczeniem. Należy podnieść, że bez względu jak dany akt administracyjny zostanie nazwany, to aby uznać go za decyzję administracyjną musi on spełniać minimum wymogów, tj. wskazanie organu administracji publicznej, adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy, podpis osoby uprawnionej. Takie elementy zawiera w całości decyzja z [...] lutego 1971 r., nazwana orzeczeniem. Oprócz tego zawiera uzasadnienie rozstrzygnięcia, powołuje podstawę prawną, wskazuje, że jest orzeczeniem ostatecznym. Ma więc rację skarżąca Parafia, że akt ten jest decyzją administracyjną. Prawidłowo wskazuje, że pojęcie zaświadczenia w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji nie było znane przepisom kpa. Należy podzielić zarzuty skargi, że ustawa z 20 marca 1950 r. nie przewidywała przejęcia na własność Państwa wszystkich nieruchomości ziemskich związków wyznaniowych, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy nie podlegały przejęciu kościelne nieruchomości ziemskie stanowiące gospodarstwo proboszczów, które Państwo poręcza pełniącym te funkcje duchownym jako podstawę ich zaopatrzenia. Natomiast przejście własności nieruchomości objętych tą ustawą następowało z mocy samego prawa. Z kolei przepis art. 4 ust. 4 ustawy stanowi, że o tym czy nieruchomość ziemska posiada charakter nieruchomości związku wyznaniowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy orzeka organ administracji publicznej. Z przepisu art. 4 ust. 5 ustawy wynika, że o tym, czy nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne proboszcza i o określeniu nadwyżki gospodarstwa proboszcza przekraczającą granicę obszaru wskazanego w art. 4 ust. 2 ustawy, orzeka organ administracji publicznej. W postępowaniu nadzorczym Minister nie dokonał w sposób prawidłowy oceny legalności decyzji z 1971 r., w tym w kontekście przepisów będących podstawą jej wydania, a w szczególności art. 1 ust. 2 i art. 4 ustawy, koncentrując się w wywodach uzasadnienia na części decyzji i zakładając, że część ta była zaświadczeniem lub miała charakter dokumentu (bliżej nieokreślonego), pozostawiając poza zakresem oceny pozostałą część orzeczenia. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i decyzja z [...] czerwca 2012 r. wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie dokonał oceny legalności orzeczenia z [...] lutego 1971 r. w całości, błędnie przyjmując, że strona domagała się tej oceny jedynie w części, a ponadto błędnie przyjął, że część kontrolowanego orzeczenia jest zaświadczeniem (lub dokumentem). Minister Administracji i Cyfryzacji nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy oraz nie uzasadnił w sposób wyczerpujący motywów zajętego stanowiska. Organ nadzoru powinien wykazać, że przedmiotowa nieruchomość była, czy nie była wyłączona spod działania ustawy z 20 marca 1950 r. Prawidłowe są także zarzuty skargi, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu, wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok NSA z 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Jednakże w niniejszej sprawie, z przyczyn wyżej omówionych, taka sytuacja nie występuje. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.