I SA/Wa 1551/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z. B. i A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lipca 1946 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. Dokumentem nadania ziemi z dnia [...] lutego 1946 r. Z. B. otrzymał na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej: dekret o reformie rolnej – gospodarstwo rolne o powierzchni 17,08 ha, położone we wsi [...], gmina [...], powiat [...], jako mienie poniemieckie. Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] decyzją z dnia [...] lipca 1946 r. unieważnił opisany wyżej dokument nadania ziemi. Wnioskami z dnia 23 maja 2013 r. Z. B. oraz A. B. – następcy prawni Z. B. – wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lipca 1946 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lipca 1946 r. Wnioskiem z dnia 21 maja 2015 r. Z. B. oraz A. B. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wniosek podali, że dokument nadania ziemi nie stanowił decyzji administracyjnej i jako taki nie mógł podlegać procedurze "unieważnienia" przewidzianej w art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Jeżeli jednak przyjąć, iż akt nadania stanowi decyzję administracyjną, to w decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] nie określono, na jakiej podstawie prawnej został on unieważniony. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podstawą uchylenia, jako nieważnego, dokumentu nadania ziemi wydanego na rzecz Z. B. był art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia z 22 marca 1928 r. stanowiący, że uchyleniu w nadzwyczajnym trybie podlega decyzja wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Przyjmując zatem, iż dokument ów mógłby być decyzją administracyjną, to nie sposób zgodzić się z poglądem, aby wydany został bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Utrzymując w mocy swoją poprzednią decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w całości podzielił ustalenia w niej zawarte. Podniósł, że dokument nadania ziemi wydawany na podstawie § 33 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), wręczany był nabywcom gruntu przez uprawnione organy, tj. pełnomocnika powiatowego z komisarzem ziemskim, po podpisaniu go przez te osoby. Stanowił tytuł własności nadanej działki i był podstawą dla dokonania wpisu prawa własności w księgach hipotecznych. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokument ten jest decyzją administracyjną. Decyzja administracyjna to jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Jest to dokument wydany w formie pisemnej skierowany do konkretnego adresata. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się z twierdzeniami zawartymi we wniosku, jakoby dokument nadania ziemi nie stanowił decyzji administracyjnej i jako taki nie mógł podlegać procedurze "unieważnienia" przewidzianej w art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 101 ust. 1 tego rozporządzenia władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej – ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która: a) wydana została przez władzę oczywiście niewłaściwą; b) wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej; c) wywołałaby w razie wykonania przestępstwo sądowo-karalne; d) jest oczywiście i niewątpliwie niewykonalna; e) zawiera wadę powodującą nieważność tej decyzji na mocy wyraźnego przepisu prawa. Istotnie, w decyzji z [...] lipca 1946 r. nie oznaczono, która z wymienionych wyżej przesłanek została zastosowana przez Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] przy wydawaniu przedmiotowej decyzji. Niemniej jednak okoliczności powołane w uzasadnieniu tej decyzji pozwalają na określenie tej podstawy. W uzasadnieniu wskazano bowiem, iż zważywszy, że zgodnie z § 33 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dokument nadania ziemi winien być podpisany przez osoby uprawnione do tego ustawowo, a mianowicie przez Komisarza Ziemskiego i przez Powiatowego Pełnomocnika do spraw reformy rolnej, a sporny dokument nadania został podpisany przez E. L., który nie był upoważniony ustawowo do podpisania dokumentu nadania, ponieważ nie był Komisarzem Ziemskim – to świetle tych okoliczności brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że na gruncie analizowanej sprawy podstawą uchylenia jako nieważnej decyzji (aktu nadania) była dyspozycja art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Wymaga przy tym podkreślenia, że przepis ten należy rozumieć nie tylko jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej, lecz również jako wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1416/09). Przyjmuje się w judykaturze i ówczesnym piśmiennictwie, że decyzja, o której mowa w art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia, jest to decyzja nie oparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną, bądź dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało przyjęte w sprawie. Dalej decyzją wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, będzie zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego, bądź formalnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 505/07, LEX nr 337789; B. Graczyk, Postępowania administracyjne, Łódź 1953, s. 201-204). Nie sposób zgodzić się zatem z twierdzeniami zawartymi we wniosku, że z przedmiotowej decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] nie wynika, na jakiej podstawie akt nadania został unieważniony. Nieoznaczenie przez Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] w treści przedmiotowej decyzji, która z wymienionych wyżej przesłanek została zastosowana przy jej wydaniu jest wadą o charakterze formalnym, nieoznaczającą jednak rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. B. i A. B. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.: 1. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, polegającym na uchyleniu jako nieważnego dokumentu nie będącego decyzją administracyjną; 2. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 101 ust 1 lit b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, polegającym na zastosowaniu powołanej normy w odniesieniu do dokumentu nadania ziemi Z. B. co do gospodarstwa rolnego we wsi [...], jako wydanego bez podstawy prawnej, w sytuacji, gdy podstawą prawną wydania powołanego dokumentu był § 33 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja oparta została na nietrafnych założeniach, że dokument nadania ziemi wydany na podstawie § 33 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym oraz że dokument nadania ziemi wręczony Z. B. w związku z wprowadzeniem go w posiadanie poniemieckiego gospodarstwa rolnego po M. L. o powierzchni 17,08 ha we wsi [...], gm. [...], powiat [...], wydany został bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. W ocenie skarżących postępowanie administracyjne związane z realizacją dekretu o reformie rolnej kończyło się, co do zasady, z chwilą uzyskania przez plan podziału ziemi statusu rozstrzygnięcia administracyjnego ostatecznego (wówczas to stawał się "zatwierdzonym" planem podziału ziemi). Dalsze czynności, w tym w szczególności związane z wprowadzeniem osób uprawnionych w posiadanie przyznanych im nieruchomości gruntowych oraz wydaniem dokumentów nadania ziemi, miały jedynie charakter czynności faktycznych (materialno-technicznych) i nie wiązały się z władczym ze strony organów administracji publicznej rozstrzyganiem o prawach i obowiązkach jakichkolwiek podmiotów. W tym stanie rzeczy, uznanie tegoż dokumentu za akt władczy ze strony organu administracji publicznej uznać należy za nieuprawnione. Ponadto, przyjmując nawet hipotetycznie za słuszny pogląd organu, że dokument nadania ziemi jest decyzją administracyjną, to nie sposób zgodzić się z zapatrywaniem, aby zachodziły przesłanki pozwalające na uznanie go za nieważny. W szczególności skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem, że był on wydany bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Niewątpliwie istniały przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę do wydania Z. B. dokumentu nadania ziemi i były nimi przepisy dekretu o reformie rolnej oraz rozporządzenia z 1 marca 1945, sam zaś dokument wydany został przez organ do tego powołany. Zmienić powyższego nie może także fakt ewentualnych innych wad, którymi mógłby pozostawać dotknięty przedmiotowy dokument, w tym w szczególności opatrzenie go podpisem przez osobę nie będącą Komisarzem Ziemskim (co zresztą, jak podkreślił organ, nie może zostać w obecnym czasie w żaden sposób zweryfikowane). Wadliwość tego rodzaju mogłaby podlegać korekcie z zastosowaniem innego rodzaju trybów proceduralnych, zdecydowanie jednak nie może być utożsamiana z sytuacją wydania aktu administracyjnego bez żadnej podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego też do rozstrzygnięcia pozostają jedynie dwa zagadnienia stricte prawne. Po pierwsze, czy dokument nadania ziemi – wydany na podstawie § 33 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51) – jest decyzją administracyjną? I po drugie, czy podpisanie takiego dokumentu przez osobę nie będącą komisarzem ziemskim może stanowić podstawę do jego uchylenia przez władzę nadzorczą (w decyzji z 23 lipca 1946 r. użyto terminu "unieważnienia"), w oparciu o art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym? Zdaniem sądu na oba te zagadnienia należy odpowiedzieć twierdząco. W odniesieniu do pierwszego z zagadnień podnieść należy, że w doktrynie przyjmuje się, że na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie wreszcie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania decyzji administracyjnej, (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 17-18). W ocenie sądu w niniejszym składzie tezę powyższą można uznać za aktualną również na tle art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, który stanowił, że "(1) W toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często, jak tego zajdzie potrzeba. (2) Decyzje dzielą się na główne i incydentalne. Decyzje główne sprawę, będącą przedmiotem postępowania, załatwiają co do jej istoty, względnie sprawę kończą w danej instancji. Decyzje incydentalne rozstrzygają inne kwestje, wynikające w toku postępowania." Treść normatywna tego przepisu nie odbiega bowiem w sposób zasadniczy od normy zawartej w art. 104 k.p.a., który wskazuje decyzję, jako podstawową formę załatwienia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Skarżący podnoszą, że postępowanie administracyjne związane z realizacją dekretu o reformie rolnej kończyło się, co do zasady, z chwilą uzyskania przez plan podziału ziemi statusu rozstrzygnięcia administracyjnego ostatecznego, o czym miałaby świadczyć treść §§ 22, 27, 29 i 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – dalej: rozporządzenie wykonawcze do dekretu. Zdaniem skarżących dalsze czynności, w tym w szczególności związane z wprowadzeniem osób uprawnionych w posiadanie przyznanych im nieruchomości gruntowych oraz wydaniem dokumentów nadania ziemi, miały jedynie charakter czynności faktycznych (materialno-technicznych) i nie wiązały się z władczym ze strony organów administracji publicznej rozstrzyganiem o prawach i obowiązkach jakichkolwiek podmiotów. W tym kontekście zauważyć należy, że stosownie do § 33 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego do dekretu, to "Dokument nadania stanowi tytuł własności nadanej działki i jest podstawą dla dokonania wpisu prawa własności w księgach hipotecznych." Niezależnie zatem od tego, jak będziemy traktować całą procedurę prowadzącą do zatwierdzenia projektu podziału ziemi oraz sam akt zatwierdzenia (§ 22 - 28 oraz § 29 i 30 rozporządzenia), to ostatecznie o prawie własności nadanej w tym trybie nieruchomości rozstrzyga dokument nadania, który stanowi również podstawę wpisu do księgi wieczystej, a nie akt zatwierdzający projekt podziału ziemi. Zatem to dokument nadania "dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki", a więc stanowi decyzję administracyjną. W praktyce orzeczniczej pogląd o tym, że dokument nadania wydawany w trybie § 33 rozporządzenia wykonawczego do dekretu jest decyzją administracyjną nie budził nigdy wątpliwości. Przywołać tu można następujące orzeczenia: postanowienie NSA z 6.05.2011 r., I OW 18/11, gdzie wskazano, że wojewoda jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej wydanego na podstawie § 33 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (LEX nr 990315), co nie byłoby możliwe, gdyby dokument nadania nie był decyzją administracyjną; postanowienie NSA z 10.12.2010 r., I OW 151/10 (LEX nr 741745), gdzie również wskazano wojewodę, jako organ właściwy do rozpoznania wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w uzasadnieniu wyjaśniając, że "Istota sporu sprowadza się do tego, który z organów będących w sporze jest właściwy do stwierdzenia nieważności aktów nadania ziemi, wydanych na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 33 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej", co ewidentnie wskazuje, że dokument nadania traktowany jest jak decyzja administracyjna. Pierwszy z powołanych w skardze zarzutów, który wadliwość decyzji nadzorczej wiąże ze stwierdzeniem, że dokument nadania ziemi nie jest decyzją administracyjną, uznać należy zatem za niezasadny. Jeśli zaś chodzi o kwalifikację prawną – na gruncie art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym – faktu, iż pod dokumentem nadania ziemi Z. B. z dnia [...] lutego 1946 r., podpisała się osoba nie będąca komisarzem ziemskim, uznać należy, że stanowiło to podstawę do zastosowania normy z art. 101 ust. 1 lit. a) powołanego rozporządzenia. Wprawdzie organ nadzoru uznał inaczej i stwierdził, że w powołanych okolicznościach znajdzie zastosowanie art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia, to jednak – zdaniem sądu – mimo wadliwej oceny organu nadzoru w tym względzie, zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. ostatecznie odpowiada prawu, gdyż w istocie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lipca 1946 r. Rozważania w tej kwestii zacząć jednak należy od przytoczenia treści relewantnych przepisów. Otóż zgodnie z art. 101 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. "Władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej – ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która: a) wydana została przez władzę oczywiście niewłaściwą; b) wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej; c) wywołałaby w razie wykonania przestępstwo sądowo-karalne; d) jest oczywiście i niewątpliwie niewykonalna; e) zawiera wadę powodującą nieważność tej decyzji na mocy wyraźnego przepisu prawa." Przepis § 33 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej stanowi zaś, że "Po zatwierdzeniu projektu zgodnie z § 29 oraz po wydzieleniu działek na gruncie i podziale inwentarza pełnomocnik powiatowy z komisarzem ziemskim wprowadzą nabywców w posiadanie ziemi oraz wręczą nabywcom dokument nadania ziemi i inwentarza z podpisem pełnomocnika i komisarza ziemskiego." W orzecznictwie pojawiały się wprawdzie poglądy, że w przepisie art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia z 1928 r. chodzi nie tylko o wydanie decyzji bez podstawy prawnej, lecz również o wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, do których to poglądów odwoływał się organ nadzoru (zob. powoływany przez organ wyrok WSA w Warszawie z 10.11.2009 r., IV SA/Wa 1416/09 lub ostatnio wyrok WSA w Warszawie z 12.01.2015 r., I SA/Wa 2927/14, LEX nr 1747050). W ocenie sądu w niniejszym składzie teza powyższa może być wątpliwa, choćby na gruncie gramatycznej treści przepisu, a także biorąc pod uwagę fakt, że obecnie, na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie bez powodu rozróżnia się działanie bez podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa. Sąd w obecnym składzie przychyla się do stanowiska, że podpis osoby nieuprawnionej na dokumencie nadania ziemi oznacza, że wydany on został przez władzę oczywiście niewłaściwą (art. 101 ust. 1 lit. a rozporządzenia z 1928 r.). Zauważyć bowiem należy, że w dniu wydania dokumentu nadania ziemi ([...] lutego 1946 r.) komisarz ziemski był organem władzy państwowej umiejscowionym w strukturach urzędów ziemskich, funkcjonującym na podstawie art. 5 dekretu PKWN z 15 sierpnia 1944 r. o organizacji wojewódzkich i powiatowych urzędów ziemskich (Dz. U. Nr 2, poz. 4), a jego uprawnienia były inne niż pełnomocnika do spraw reformy rolnej (zob. art. 7 i 8 dekretu o reformie rolnej oraz np. § 29 rozporządzenia wykonawczego do dekretu, z którego wynika, że komisarz ziemski był "fachowym doradcą" przy układaniu projektu podziału ziemi, który ostatecznie zatwierdzał pełnomocnik powiatowy). Urzędy ziemskie nie były częścią administracji ogólnej. Dopiero z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej (Dz. U. Nr 43, poz. 248), uprawnienia i obowiązki komisarzy ziemskich przeszły na starostów (zob. art. 3 tego dekretu), a komisarze ziemscy stali się urzędnikami fachowymi administracji ogólnej (art. 2 dekretu). Z § 33 rozporządzenia wykonawczego do dekretu wynika, w ocenie sądu, że pod dokumentem nadania ziemi podpisać powinny się (a zatem wydać go) dwie różne władze państwowe, o różnych uprawnieniach: pełnomocnik delegowany przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (art. 7 dekretu o reformie rolnej), który miał współdziałać z organami państwowymi i fachowymi (art. 8 dekretu), a przez tych ostatnich rozumiano między innymi komisarza ziemskiego (zob. § 29 rozporządzenia wykonawczego). Zatem podpis osoby, która nie była komisarzem ziemskim (a to wynika z dokumentu urzędowego, jakim jest decyzja WUZ z dnia [...] lipca 1946 r., której ustalenia nie zostały obalone) oznacza, że dokument nadania ziemi z [...] lutego 1946 r. został wydany przez władzę, która nie była właściwa, gdyż tylko jeden podpis pochodził od władzy właściwej. W ocenie sądu nie jest do przyjęcia pogląd, że w obrocie prawnym mogła funkcjonować decyzja przyznająca w imieniu państwa najszersze z rzeczowych praw podmiotowych, jeśli pochodziła od osoby, która w rzeczywistości nie wykonywała władzy państwowej w takim zakresie, jaki wynikał z przepisu kompetencyjnego. Z tych to powodów sąd uznał, że zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, co do samego rozstrzygnięcia odpowiada prawu, a w konsekwencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.