I SA/Wa 1553/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości oddala skargę. Sygn. I SA/Wa 1553/07 Uzasadnienie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. , nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] ha, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją Naczelnika W. z dnia [...] marca 1980 r., nr [...] wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w W. przy ulicy [...] oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha stanowiąca własność Z. i S. małżonków L. ze wskazaniem jako celu wywłaszczenia budowę osiedla U. W decyzji wywłaszczeniowej powołano decyzję lokalizacyjną nr [...], która dotyczyła budowy zespołu ulic w rejonie dzielnicy mieszkaniowej U., podczas gdy decyzja [...] dotyczyła lokalizacji osiedla U. Wnioskiem z dnia 5 maja 1997 r. Z. L. oraz spadkobiercy S. L.: R. L. i L. M. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] września 2000 r., nr [...] zwrócił część dawnej działki nr [...] z obrębu [...] oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m.kw. Decyzją z dnia [...] września 2000 r., nr [...] Starosta Powiatu [...] odmówił zwrotu pozostałej części dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], oznaczonych aktualnie jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m. kw. i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...]. Obie powyższe decyzje wyrokiem z dnia 20 lutego 2004 r. uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot stanowią własność Miasta W., a zatem zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. ( sygn. OPS 1/03) w sprawach o zwrot nieruchomości, które są własnością miasta, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta, a jednocześnie pełniący funkcję starosty podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 §1 pkt 1 i 4 kpa. W konsekwencji do ponownego rozpoznania sprawy wyznaczony został przez Wojewodę Mazowieckiego postanowieniem z dnia 20 grudnia 2004 r. Starosta [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu opisanych powyżej nieruchomości. Organ wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wizji w terenie wynika, że na przedmiotowych działkach znajdują się wybudowane i w całości urządzone ulice publiczne tj. Aleja [...] i ulica [...] na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2000 r. , nr [...]. W pasie drogowym ulicy [...] odcinek ulicy [...] – Al. [...] wybudowane są: kanał deszczowy, sieć telefoniczna, sieć elektroenergetyczna i sieć cieplna. Na odcinku ul [...] – Al. [...] wybudowany został chodnik i ścieżka rowerowa. Starosta [...], jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazał art.229 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Starosta w uzasadnieniu decyzji podał, że w omawianej sprawie podstawę wywłaszczenia stanowił art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczenia dokonano w celu budowy osiedla. Na wywłaszczonych działkach powstały ulice [...] i Al. [...]. Ustalenia, według organu, wymagała kwestia, czy realizacja ulic na powyższych działkach mogła stanowić cel i podstawę wywłaszczenia w myśl przepisów wymienionej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Art.3 tej ustawy dopuszczał możliwość wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a ponadto na cele planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Ustawa nie zawierała definicji celu użyteczności publicznej. Organ powołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 1998 r.(sygn. IV SA 1026/97), w którym stwierdzono, że pojęcie celu użyteczności publicznej musi łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Zdaniem organu pierwszej instancji realizacja na wywłaszczonych działkach ulicy [...] i Alei [...], będących drogami publicznymi, o charakterze ogólnodostępnym mieści się w kategorii celu użyteczności publicznej. Zatem roszczenie o zwrot wywłaszczonych działek, zgodnie z art.229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przysługuje. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] podzielając argumentację i ustalenia organu pierwszej instancji. Wojewoda dodatkowo wskazał, że instytucja wywłaszczenia ma umożliwić pozyskiwanie nieruchomości niezbędnych dla realizacji celów publicznych. Nie ma wątpliwości, że budowa ulic: [...] i Al. [...] stanowi taki właśnie cel. Roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w zaistniałej sytuacji nie przysługuje. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. M., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art.229 a w zw. z art.229 oraz art.136 i art.137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że realizacja innego celu, niż wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej jest dopuszczalna i to w dowolnym terminie. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja zapadła, pomimo braków wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w tej sprawie już orzekał. Według skarżących cel wywłaszczenia powinien być realizowany w określonych terminach ( art.137 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), natomiast gdy termin ten upłynął, to niezależnie czy dana inwestycja została rozpoczęta lub zakończona żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej powinno zostać uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Oceniając zaskarżoną decyzję w tym aspekcie, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie niniejszej orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 20 lutego 2004 r. uchylił poprzednie decyzje odmawiające zwrotu nieruchomości ze wskazaniem ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości czy, kiedy i na podstawie jakich dokumentów zostały zrealizowane lub rozpoczęte prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Z uwagi na treść art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wymagało rozważenia, czy organy ponownie rozpoznając sprawę nie naruszyły wymienionego przepisu. Zgodnie bowiem z wyżej wymienionym przepisem - art.153 ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Należy też zwrócić uwagę, że zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). W obecnym stanie prawnym definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu została podana w art.137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany powyżej przepis prawa stanowi, że nieruchomość uważa się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jednakże mocą ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw dodany został art.229 a, stosownie do którego: " Przepis art.229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia". Z kolei art.229 stanowił o sytuacji, gdy roszczenie z art.136 ust.3 wymienionej ustawy nie przysługuje. Przepis art.229a, będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie, wszedł w życie 22 września 2004 r., a zatem po wydaniu przez Sąd w niniejszej sprawie wyroku z dnia 20 lutego 2004 r. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że dokonana przez sąd administracyjny ocena prawna nie ma mocy wiążącej w przypadku, gdy po jej wyrażeniu nastąpiła zmiana ustawy. Podobnie zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą powodować nieaktualność, a tym samym ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie taka sytuacja zaistniała, bowiem nastąpiła zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami przez wprowadzenie nowego przepisu art.229 a, będącego podstawą zaskarżonej decyzji, jak również zmiana stanu faktycznego, polegająca na zrealizowaniu inwestycji, zgodnie z decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego – budowy ulicy [...] na odcinku Al. [...] – ul. [...]. Z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, że na działkach będących przedmiotem żądania zwrotu znajdują się wybudowane i w całości urządzone ulice zaliczone do kategorii dróg publicznych: Aleja [...] i ulica [...]. W pasie drogowym ulicy [...] wybudowane są urządzenia podziemne: kanał deszczowy, sieć telefoniczna, sieć elektroenergetyczna i cieplna, a na odcinku ul. [...] – Al. [...] chodnik i ścieżka rowerowa. Dowodami świadczącymi o takim stanie faktycznym są : treść wypisów z ewidencji gruntów według których przedmiotowe działki są we władaniu Zarządu Dróg Miejskich i wykorzystywane są jako drogi ( k.276,275, 261-267) oraz mapy ewidencyjne przedmiotowych działek (k.260 akt I instancji, k.29 -30 akt II instancji). Okoliczność, iż przedmiotowe działki stanowią aktualnie i są wykorzystywane jako drogi publiczne nie była kwestionowana przez skarżących ani w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, ani w skardze. Skarżący w odwołaniu podnosili natomiast, że art.229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być interpretowany w oderwaniu od art.137 tej ustawy i wywodzili, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminach określonych w art.137 powołanej ustawy. Dodatkowo wymaga podkreślenia, że z treści art.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty ( o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot " w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz.838 ze zm.). Z art.2a i art.4 pkt 2, 5-7 tej ustawy wynika, że częścią drogi publicznej jest jezdnia, chodniki, urządzenia, instalacje i pobocza. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążone prawami na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia ( por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, ONSCP 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego – a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników, ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej – stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( tak : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/ Bd 921/05, niepublikowany , wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.