I SA/Wa 1568/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. SA, utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie nr [...], jako działki o nr [...], powstałych z podziału działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1890/07 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wskazał, że Komisja błędnie przyjęła, iż przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji (...) przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.) nie może stanowić źródła interesu prawnego P. w sprawie o komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że P. posiadają w przedmiotowym postępowaniu legitymację strony i złożone przez ten podmiot odwołanie winno zostać merytorycznie rozpatrzone przez organ II instancji. Wykonując zalecenia Sądu organ odwoławczy uznał, że w związku treścią art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" P. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym, zgromadzony zaś w aktach sprawy materiał dowodowy daje możliwość oceny zasadności wydania przez organ I instancji decyzji komunalizacyjnej. Organ II instancji stanął na stanowisku, że aczkolwiek przepisy ustawy o komercjalizacji dają podstawę do uznania P. za stronę, jednak nie tworzą po stronie P. argumentów przeciw komunalizacji, choćby z tego powodu, że nie obowiązywały w dniu 27 maja 1990 r., co znalazło wyraz w punkcie I wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. Powołując się na bieżące orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy uznał, że przepisy statuujące przedsiębiorstwo państwowe P. nie zawierają podstawy prawnej do stwierdzenia tytułu prawnorzeczowego P. do przedmiotowej nieruchomości. Równocześnie organ II instancji jednoznacznie stwierdził, że P. nie dysponował prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości, a władanie wykonywane było bez tytułu prawnego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74, ze zm.) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Ponadto w sytuacji, kiedy spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy i jednocześnie brak jest przesłanek negatywnych, nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy fakt, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest [...]. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka Akcyjna P. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała w całości wszystkie dotychczasowe zarzuty i uznała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 136 oraz art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) i art. 34, 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.). W związku z tymi strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska dodatkowo wyjaśniła, że jej zdaniem mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego przed datą 27 maja 1990 r. były tylko te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Pozostawanie zatem nieruchomości w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego stanowi negatywną przesłankę komunalizacji mienia. W dniu 27 maja 1990 r. P. było przedsiębiorstwem państwowym, dla którego funkcję organu założycielskiego wykonywał [...]. Zdaniem strony skarżącej skoro sporna nieruchomość stanowi [...], to brak jest podstaw do przyjęcia, że w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy orzekające w sposób nieuprawniony zatem ustaliły, że sporna nieruchomość należała w sensie prawnym do rad narodowych i terenowych organów administracji. Skoro zaś nieruchomość nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji, tym samym nie podlegała komunalizacji, pozostała zatem własnością Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ocenia wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jak wynika z akt sprawy (k-53 akt adm.) poddane kontroli sądowej postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jednakże zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 pkt 1 składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Z treści omawianych przepisów, a zwłaszcza gdy uwzględnić zakres przedmiotowo-podmiotowy przepisów art. 5 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy (tj. mienie należące do przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego), wynika, że wyłączeniu spod komunalizacji podlegało mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw, zakładów lub jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi w dniu 27 maja 1990 r. byli wojewodowie lub naczelne organy administracji państwowej. Istotą rozpatrywanej sprawy było zatem, zgodnie z wiążącymi organ odwoławczy w niniejszej sprawie zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartymi w wyroku z 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1890/07, rozpatrzenie złożonego przez stronę skarżącą odwołania oraz ustalenie i rozstrzygnięcie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, czyli dnia 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawała w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji. Podkreślić przy tym należy, że w przywołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, powołując się na orzecznictwo sądowe, że nie można się zgodzić ze skarżącym, iż prawo zarządu P. do spornych działek można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego P. ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status [...] nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa, P. służy prawo zarządu. Sąd uznał także, że prawo to nie wynika również z innych aktów prawnych, w tym z powoływanej w skardze ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, czy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 16, poz. 94, ze zm.). Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W tej sytuacji podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać zatem należy, że zdaniem Sądu rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ odwoławczy zastosował się do wiążącej go oceny prawnej zawartej w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jak przytoczono wcześniej zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r., a wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem właściwego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, póz. 27). Brak tytułu prawnego P. w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że w sensie prawnym należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Nadmienić w tym miejscu wypada, że w minionym okresie orzecznictwo sądowoadministracyjne nie było jednolite w przedmiotowej materii. Od dłuższego już jednak czasu utrwaliła się linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej P. decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy P. legitymuje się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie P. tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach, w tym m. in. z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 942/07, I OSK 940/07 i I OSK 941/07, z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1019/07, z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06. W orzeczeniach tych Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, że fakt, iż przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest [...], nie może wywrzeć oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.