I SA/Wa 1568/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Decyzją [...] z [...] czerwca 2020r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "kpa") Minister Rozwoju (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody S. z [...] maja 2019 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] SA w W. (dalej jako skarżąca) prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] - [...], obręb [...], obejmującego działki nr: [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1190 ze zm., dalej jako: ugn/ustawa) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Wyjaśnił, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ugn grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych (...) stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. (...) Dalej organ wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki z ww. przepisu gdyż [...] nie wykazała, że dysponowała prawem zarządu do tego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Jeśli chodzi o prawo zarządu organ wskazał, że obwiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Przywołał art. 38 ust. 2 i art. 87 ww. ustawy i wyjaśnił, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia, a więc że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania (przywołał tu uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 929/09, publ. CBOSA). Dalej organ wyjaśnił, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Jak wskazał organ takimi dokumentami są: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (...); umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, - jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. W tej sprawie organ podał, że wnioskodawca wywodzi prawo zarządu do przedmiotowego gruntu z przedłożonych do akt sprawy decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w [...] - [...] z dnia [...] listopada 1986 r., znak: [...] o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntem położonym w [...] - [...] o łącznej pow. [...] ha [...] m2 oraz zmieniającej ją decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w [...] - [...] z dnia [...] listopada 1988 r. znak: [...]. Decyzje te, jak wskazał organ, nie potwierdzają istnienia w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu, na co przywołał liczne orzecznictwo. W skardze na ww decyzję [...] zarzuciła ministrowi: - naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 200 ugn w zw. z art. 206 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt. 6) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej: rozporządzenie) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, iż [...] nabyła z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości z uwagi na fakt, iż w ocenie organu nie można przyjąć, iż działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa oraz z uwagi na to, że przedłożona decyzja nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w [...] -[...] z [...] listopada 1986 r. nr [...] o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntem położonym w [...] -[...] zmieniona decyzją nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w [...] -[...] z [...] listopada 1988 r. nr [...] nie może zostać uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie spółki prawa zarządu w rozumieniu przepisów rozporządzenia podczas gdy przesłanki do uwłaszczenia nieruchomości niewątpliwie zostały spełnione, a ww. decyzja jednoznacznie wskazuje, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie skarżącej, a ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] na 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa; b) art. 38 ust. 2 w zw. z art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że w sprawie dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być jedynie: decyzja o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości podczas, gdy przepis ten nie ma znaczenia dla oceny czy skarżąca spełniła przesłanki do nabycia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości z mocy prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody S. z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] oraz o rozpatrzenie sprawy ponownie, a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę minister wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestia własności Skarbu Państwa w istotnej z punktu widzenia ustawy dacie - nie budzi w sprawie wątpliwości. Jeśli chodzi o pozostałe przesłanki art. 200 ugn, skarżąca spółka jako dowód na istnienie wymaganego ustawą prawa zarządu przedłożyła decyzję ustalającą opłatę roczną za będący w zarządzie grunt państwowy, wzywana przez organ nie przedłożyła natomiast żadnych innych dokumentów na dowód istnienia prawa zarządu, a organy administracyjne takich dokumentów nie odnalazły. Ocena czy decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu jest ściśle związana z wykładnią art. 200 ust. 1 ugn w związku z § 4 rozporządzenia. Dokonane przez ministra ustalenia a także ich kwalifikacja prawna nie budzą wątpliwości co do ich prawidłowości. Z akt nie wynika aby 5 grudnia 1990 r. [...] przysługiwało prawo zarządu sporną nieruchomością. Decyzja dotycząca opłaty nie nawiązuje w sposób wyraźny do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie stanowi w związku z tym dowodu na istnienie tego prawa. Istotne jest przy tym, że wg ugruntowanego orzecznictwa prawa zarządu nie można domniemywać, wykazywać go można środkami dowodowymi sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia, a przy tym decyzję w przedmiocie opłat z tytułu zarządu można skutecznie uwzględnić tylko wówczas, gdy istnieją jakiekolwiek dowody ustanowionego zarządu w prawem przepisany sposób, a decyzja o naliczeniu opłaty jest zaś tego konsekwencją. Zarząd powinien jasno wynikać z odpowiedniego dokumentu wyraźnie go kreującego (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r. I OSK 1926/11). W tym zakresie znamienna jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17, w której stwierdzono, że samo dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r. sygn akt U 6/99 wyraził pogląd, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub o aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa użytkowania (a odnieść to można także do zarządu, gdyż § 6 ust. 1 pkt 2 i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia mają tożsamą treść), gdy jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Trzeba podkreślić, że kwestia wiarygodności i mocy dowodowej decyzji dotyczącej opłaty za zarząd, jako dokumentu urzędowego, była już przedmiotem orzecznictwa. Stosownie do art. 76 § 1 kpa, dokumenty urzędowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone; istnieje zatem domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało stwierdzone w dokumencie urzędowym, lecz nie wyklucza to możliwości obalenia tego domniemania (art. 76 § 3 kpa). Decyzja "opłatowa" z 1986 r., wbrew zarzutom skargi, nie stanowi dowodu na istnienie prawa zarządu. Wynika z niej jedynie, że poprzednik prawny skarżącej został zobowiązany do ponoszenia opłat rocznych za zarząd. Z decyzji nie wynika jednak kiedy i w stosunku do jakiej nieruchomości a także jakim aktem zarząd został ustanowiony. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny wywodząc w uzasadnieniu przytoczonego wyżej wyroku z 22 listopada 1999 r., że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa użytkowania (zarządu), jeżeli jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Skoro sporna decyzja nie zawiera stosownych danych to jako dokument wymieniony w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, nie może stanowić dowodu na istnienie zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2020 r. I OSK 2182/19, LEX nr 3045691). W tym stanie rzeczy minister prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, który poddał następnie poprawnej ocenie i wyprowadził z niej trafne wnioski. Nie można wobec tego zarzucić ministrowi, że naruszył przywołane w skardze przepisy procedury a w szczególności, że nie wyczerpał inicjatywy dowodowej czy też że błędnie ocenił zebrany materiał. Jak wynika z akt organ zwracał się do instytucji i do samej spółki o udokumentowanie prawa zarządu, lecz pozostało to bezskuteczne. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie przytoczone i zinterpretowane, minister posiłkował się przy tym licznym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. W konsekwencji nie sposób też przyjąć, że w sprawie naruszono art. 200 ugn czy art. art. 38 ust. 2 w zw. z art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy te organ przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przytoczył także związane z nimi orzecznictwo i odniósł je do ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Nie zaszły wobec tego przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.